房産稅能取代土地财政？

很多觀點大談房産稅，言之無據，有必要從多方面來厘清其中的迷霧。

龍 斌 3月1日，全國不動産登記正式開始試點。随着不動産統一登記制度啟動，有關房産稅要開征的聲音再度興起，帶給市場不少困擾。

房地産稅到底起的是什麼作用？它能否改變地方稅收結構？它可以穩定房價？房産稅的困境在哪里？對房地産市場影響有多大？很多觀點大談房産稅，言之無據，有必要從多方面來厘清其中的迷霧。

财稅專家出招：房産稅取代土地出讓金

有一種流行的觀點認為，應該用房産稅取代地方土地出讓收入，實現地方政府發展轉型。

有财稅學者指出，中國有必要學西方發達國家（如美國），用房地産稅作為政府的主要稅收來源。他們說，靠山吃山靠水吃水，地方政府财政應該靠對持有不動産的人征稅，來獲得穩定的稅源。這種稅可持續，而土地出讓金是短期的，不可持續。

這個論調看起來有些道理。近年來，批評土地财政成為時髦，土地财政幾乎成為一個貶義詞，名聲不好，凡是主張取代土地财政的，似乎都可以得到“道義”上的支持，卻很少對土地财政前因後果作深層次思考。

财政部數據顯示，2014年全國公共财政收入14.04萬億元，其中，中央一般公共财政收入6.45萬億元，地方一般公共财政收入（本級）7.59萬億元，而地方的土地出讓金收入高達4.26萬億元，雖然受市場調整影響，同比僅增加1340億元，增幅3.2%，但已經相當于地方财政收入的56%。除個别年份，土地出讓金一直高速增長，對地方政府和地方财政來說，地位舉足輕重。

地方政府過度依賴高額土地出讓收入，形成了大家廣泛議論的弊端：土地收益政府占大頭，國民分享不到，國民分配結構不良化；導致産業結構單一，産業鍊過于低端；不利農業發展和耕地保護；地方追求短期利益；運用土地收入搞融資平台，加大地方債務風險；土地資源有限，不可持續；拆遷問題，等等。

為什麼會有土地财政？制度設計恐怕是主要原因：首先是國有土地、集體土地不同性質及轉化的法律劃分；其次是1994年分稅制改革，地方和中央的财權事權不對等，地方不得不新辟财源，土地财政應運而生。土地财政是我們特定土地制度和财稅體制的産物。

解鈴還須繫鈴人。不改變遊戲規則，土地财政能那麼容易說改就改？

房産稅有無可能一年征收4萬億？

我們看看财稅專家所說的“用房産稅取代土地出讓金”這一招靈不靈。

财稅土地财政确實不可持續，如果政府不依賴增量的土地出讓金，轉向存量的不動産，讓它成為地方政府主要的稅收來源，好像可以解決稅源可持續性的問題。不過，财稅專家並沒有對這個思路的可能性、合理性、内在影響給個說法。地方政府是不是真的可以依靠征收房産稅來解決發展的可持續問題？

我們先簡單算個賬，看看征房産稅是否可能取代與土地出讓金。

有兩組數據需要财稅專家指點，第一組是2014年、2013年這兩年地方政府的土地出讓金收入分别為4.26萬億元、4.13萬億元，合計為8.39萬億元；第二組是過去13年間地方的土地出讓年收入總額累計近20萬億元，增長超30倍。這是國家審計部門發布的數據。

請問，如此巨額的收入，如此龐大的地方政府的錢袋子，怎麼可以靠征收老百姓的房産稅來替代？有房産的居民以及要買房産的居民，真的富得流油？

以當前中國城鎮住宅總量185億平方米、2.5億套來計算（2010年曾測算當時全國累計存量住房179億平方米、2.2億套），要征收每年超過4萬億元、兩年過8萬億的房産稅來替代土地出讓金，每套房子都需要承擔大約3.3萬元的房産稅（一年每套房子要繳約1.7萬元的房産稅）。2014年我們城鎮居民人均可支配收入的中位數只有2.66萬元，那麼，這意味着居民需要把家庭年收入中的相當大一部分交房産稅才可以替代土地财政。而且，随着房價地價走高，房産稅也水漲船高，屋主還需要每年繳納更多房産稅，這會帶來什麼影響财稅專家似乎沒有說。這樣的房産稅可能實行嗎？有合理性嗎？答案應該是否定的。

财稅專家如果只從政府稅源是否可持續、土地财政有無弊端來提他自己的征稅建議，而不考慮新稅種直接針對老百姓的錢袋子，那麼他的建議完全可能是“損招”。這很容易讓人聯想，是不是因為土地出讓拿不到錢了，才要打有房子的老百姓的主意？豈不是成了借破土地财政之名，行政府“斂财”之實？說土地财政有弊端，需要改革，是好事，但打老百姓房産的主意來征稅，根本上是一種利益的重新分配，實質是把老百姓的錢轉到政府那里，這樣的做法影響一定是負面的。不思考這一層關繫，就說房産稅取代土地财政顯然很不靠譜。這樣的政策建議從一開始方向就錯了。

我們認為，不能拿居民的錢袋子來填土地财政的空白，讓房産稅來替代天量土地出讓金不僅行不通，而且大有誤導和忽悠的嫌疑。

美國為什麼房産稅可以占地方政府财政60%，原因很簡單：土地私有、政府是小政府、依法行政、納稅居民可以決定和選擇政府……我們的整體環境和美國的房産稅可比性非常小。

土地财政是中國快速城鎮化的必然階段

房産稅不能和土地财政相提並論，這兩件事性質完全不同。

如果客觀地看待土地财政，它其實是中國式快速城鎮化的必然階段。

過去一二十年中國城鎮化進程加快，伴随着工業化，人口大量向城市集聚，大量的房地産需求和土地需求産生，地方經濟與城市發展起來，與土地金融、土地資本化形成一個循環。

可以說，中國特定的法律環境、經濟與城市的發展，帶來了土地财政的現象，並對城市短期内積聚大量建設資金，完善城市交通基礎設施，起到重要作用。不能完全否定土地财政。我們的财稅專家沒看清楚這種深層發展關繫，以致于出現對土地财政完全主觀的判斷。

數據是有說服力的。國家統計局數據顯示，2014年城鎮常住人口為7.49億人，城市化率為54.77%，而2000年的時候，全國城市常住人口才4.59億人，城市化率僅僅36.2%，15年間共有2.9億人口流入城市，每年遷入城市的人口近2000萬人，城鎮化率平均每年增長1.2個百分點。

這15年間人口增長、經濟起飛、産業進步、城市變遷、社會财富膨脹、巨大的住房、商業和辦公需求等發展特點，加上國家土地财稅的制度性安排，這些因素共同作用，使得城市土地出讓金猛增，並逐漸成為地方政府财稅大頭。

由此可見，我們的城鎮化快速階段和制度是土地财政發展的重要推動力量。在這個發展過程中，房産稅的地位就顯得幾乎可以忽略不計。比如，現行在重慶、上海試點的房産稅，作用很有限。2011年上海房産稅試點，2012年一年征收的房産稅不到100億元，占地方财政比重很小，與上海近年土地出讓金平均超過2000億元的收入相比，幾乎可以忽略不計；重慶房産稅每年大約占财政的0.3%左右，微乎其微。

中國快速城鎮化進程並沒有結束，未來10-15年中國的城鎮化發展水平将達到65%，這意味着未來将有9億人要生活到城市里，平均每年至少有1千萬人要遷移進入城市，對經濟、内需、城市發展的推動力十分巨大，這說明對新增土地的需求量仍然較大，土地财政存在的基礎沒有改變。

可以說，中國的快速城鎮化、土地财稅制度決定了今後相當長的時間里土地财政難以退出歷史舞台，房産稅無法替代土地出讓金。

需要人性化的、改良的土地财政

在中國特定發展模式下，土地财政具有一定合理性，但它更需要改良和改革。

有三大改變的信号值得我們注意：

一是城鎮化被賦予新的内涵。未來的城鎮化不再僅僅是城市擴張、造城、或者一味土地資本化，而是要站到以人為本的路徑上，核心是人的城鎮化，注重每個居民的公平、福利與城市共同發展。新型的城鎮化發展路徑，一定不會重復過去不關注人的利益的土地财政。這個變化，我們已經可以看到。

二是統一的建設用地市場正在試點和推進。三中全會提出，農村集體經營性用地和國有土地未來同權同價，形成統一市場。土地制度改革将根本改變過往土地财政使得農民利益得不到保障的深層次問題。農村集體經營性用地必須轉為國有用地才能合法進入城市市場，這一轉一征，土地溢價就到了地方政府手里，農民的利益在這種制度安排下被剝奪不少，形成土地财政最大的弊端，導致城鄉差距拉大，農村發展受阻，農民土地利益受損。本質上，土地财政是一種利益分配格局。随着土地制度改革推進，土地财政的最大弊端是可以克服的。

三是嚴格規範土地出讓金使用。需要對政府的土地收益進行嚴格規管，杜絕政府随意支出使用，取之于民，用之于民。随着土地财政的制度建設和監管約束日趨完善，市長什麼時候缺錢了就賣一塊地的現象就不再有，未來可以有效制止地方政府的土地依賴症和不良沖動。

土地制度改革、以人為本的新型城鎮化、完善土地出讓金管控——這三大變化，将逐漸形成新的城市發展模式，很有可能有效克服土地财政的弊端，形成一種優化的土地财政、改良的土地财政，更注重農民和居民均衡利益的土地财政。

也就是說，未來城鎮化和城市化發展，土地财政仍将發揮積極作用，而不是棄之不用。房産稅始終都難以在政府财稅政體繫中扮演重要角色。不明白這個趨勢和道理，我們的财稅專家要麼單純理想化地學美國而不着邊際，要麼成為百姓眼中政府的稅“托”，均會陷入巨大的誤區。

龍斌 合富房地産經濟研究院院長