撥開房産稅迷霧（二）：房産稅開征的三大障礙

中國的房産稅如果真的要立法實施，仍然會面臨諸多障礙，其中最主要的障礙有三大方面。

龍斌 房産稅，确切的說法應該是房地産稅，其本質是财産稅。

任何财産稅均有兩大功能：政府稅源、調節收入分配。房産稅作為财産稅，也有這兩大功能。

從政府稅源功能看，房産稅較穩定，源于房地産穩定、不容易轉移的特性，可增加政府收入。不過，我國特有的國有土地使用權出讓的制度，以及處于快速城鎮化進程，決定了地方政府收入的大頭在土地出讓金，不可能是房産稅（我們在《撥開房産稅迷霧（一）：房産稅能取代土地财政？》一文中作過詳論）。我國财産稅收入從來都不是政府稅收的重要來源，所占比重很低，從未超過5%。所以房産稅在相當長的時間里都不可能成為政府主要稅源。

從調節收入分配功能看，房産稅有在一定程度上可以适當調節個人财産的合理分配，增進社會公平，發揮縮小貧富差距的作用。不過，總體來說我國的财産稅對收入差距的實際調節作用十分有限，故不宜高估房産稅将來調節收入分配的作用。

即便如此，中國的房産稅如果真的要立法實施，仍然會面臨諸多障礙，其中最主要的障礙有三大方面。

第一是房産稅面臨房與地的所有權、使用權分立的法律障礙

房産稅屬于财産稅，但由于我國實行的是土地公有制，土地所有權屬于國家，並非私人所有，居民的不動産只是擁有土地的使用權（住宅70年，商業40年，辦公50年）、房屋的所有權，因此居民的不動産還不是完全法律意義上的個人所有财産。

也就是說，中國人所有的不動産，房與地兩權分立，一個是所有權，一個是使用權，與西方市場經濟體制之下完全私有的個人所有不動産不同。在法理上、在我國現行土地制度下征收房産稅的最大障礙就在這里。

由此會出現三大質疑：

其一，居民的房産既然是由房屋部分和土地部分這兩部分組成，居民對房屋有所有權，對土地只擁有使用權，是有期限的，那麼，對這種非完全産權、有期限的房地産征稅，法律上如何成立？這個稅不論是叫房産稅，還是叫房地産稅，始終要面對社會這種強烈的質疑。

我們新版的《不動産權證書》，赫然出現“使用期限”的登記内容（舊版在土地證上其實也有使用期限），說明居民所有的不動産其實是有期限的法律事實。盡管我們的國土部官員解釋說，“房屋所有權無期限，土地使用權有期限”，可是權利人還會問，既然我們只有土地使用權，那誰是土地的所有權擁有者？征稅是不是必須征所有者的稅呢？常識告訴我們，土地好比皮，房屋好比毛，皮之不存，毛将焉附？在法律上始終都繞不過這個矛盾。很顯然，這個矛盾的終極解決方案就是，恢復個人對土地的永久産權，這樣才會徹底消除對征收房産稅的質疑。

其二，是否重復征稅？随之而來的問題是，居民所有的住宅只有70年的土地使用權，政府在出讓土地的時候，一並收取了70年的土地使用金，這個土地出讓金實際上是由購房人承擔的，買房時已經支付了70年使用權的租金，如果還要再逐年征收房産稅，這不是重復收費嗎？這也是大衆關注的需要回答和解決的問題。

其三，征稅評估是否要将土地部分和房屋部分的價值分開評？既然居民只擁有房屋的所有權，沒有土地的所有權，而土地的所有權擁有者是政府，那麼在征收房地産稅的時候，是否只應該評估房産部分的價值，而不應該把土地部分也算上？

由此可見，房地産稅立法並不是簡簡單單、說征稅就可以征的，在現有制度框架下，它的合法性問題需要經過社會充分讨論和論證，才能達成共識，才可能推行，同時也應該繫統清理現有的房地産領域衆多的費稅。否則，匆匆立法，稅收的合法性、評估、稅費清理等關鍵問題沒有解決，最終還是不可行。

第二是征收房産稅影響民生的障礙

房産已經成為中國人最大的家庭财産，對存量房産征收房産稅，可以說是對居民這筆最大的财産“動刀子”。

雖然房産稅是财産稅，但稅的實質是進行新的利益分配，将老百姓口袋里的錢，轉向政府一邊。這一點往往是我們政府部門的财稅專家視野看不到的核心。所以，征收房産稅還有一個最大的障礙是直接影響民生。

征收房産稅是影響千家萬戶的民生大問題。歷屆政府標榜最主要的工作任務之一都是“惠民生”。因此，我們判斷，以所有居民的房産為課稅對象的房産稅征稅模式，現在不太可能出台，将來在相當長的時間里出台的機會都不大，這里頭孕育的政治風險太大。

用房産稅來調節收入分配，也需要理清前提性的問題：居民擁有房産與高收入究竟是什麼關繫。

一般而言，擁有房産越多，财富就越多。不過，因為房地産的區域復雜特征，並不是說，房産擁有量與财富水平成正比。例如，不同的地區和城市，房地産價值相差幾倍，北上廣一線城市一般房産市場價格每平方米2萬、3萬不算貴，但小型城市平均價格每平方米超過4千元就已經是高價房了。按照統一標準征收？怎麼平衡征稅標準？又比如，即使是同一個區域，不同的地段，房地産的價值差異也是巨大的。位于城市郊區和遠郊的房子，三套四套房子加起來也許不及市區同樣面積的一套房子的價值。而且，中國近二三十年住房制度發生非常大的變化，過去由福利分房體繫為主，轉變為福利分房與商品房並存，再到商品房體繫為主，不同年齡、職業的群體獲得的房産類型差異大，新舊房屋並存，價值差異很大。所以，簡單地以擁有的房屋面積或房屋套數為標準，都可能誤判财富與收入的高低。

房産稅征誰的、征多少、怎麼征、如何評估價值、需要什麼條件等等，這一繫列的問題都要實證，否則，房産稅的合理性、可行性會問題成堆，誤傷民生難以避免。

有人說，統一的不動産登記制度将來會有效解決房産摸底的問題。我們認為，還不能這麼樂觀。從2007年10月1日《物權法》實施，到2015年3月1日不動産統一登記正式在15個城市試點花了七年多時間，而且不動産登記屬于非強制登記，有個重要的原則是“不變不換”（即不變更不登記）。也就是說，只要存量房屋沒有發生交易和變更，那麼它或許永遠都不可能進入到統一的新的信息繫統里。新與舊的不統一的房産登記“雙軌”並存的情況或許要延續幾十年。

有政府财稅專家說，房産稅2017年會出台，這個時間表可能只是專家個人的主觀判斷，過于草率。2017年就連不動産統一登記體繫還處于建設中，家底都沒有摸清楚，房産稅立法不可能這麼快出結果。

不管怎麼說，開征房産稅對民生切身利益的影響，以及政府可能遇到的違背民意的巨大政治風險始終存在；而且，不動産的區域、自身復雜特性、以及歷史演變帶來的房産擁有情況與收入高低的不對稱，也使得房産稅的收入分配調節功能大打折扣。所以，房産稅立法應該反復征求民意，反復論證，不宜草率出台。

我們認為，針對存量房的房産稅的立法、開征可能是個漫長的政府與居民利益、不同群體利益的博弈過程，不可能匆匆忙忙就抛出來。

第三是開征房産稅對經濟、地方發展模式影響的障礙

怎麼開征房産稅、房産稅覆蓋的範圍有多大——不同的房産稅征收模式，對經濟、房地産、相關産業，特别是對地方的發展具有不同的影響。由此來看，開征房産稅的影響具有不确定性，這也是它面臨的一大障礙。

我們知道，在目前的發展階段，土地收益、房地産業對于地方财政、稅收和經濟的影響巨大。李克強總理在剛剛召開的兩會記者問答會上也說，“中國城鎮化進程還在加快，中國房地産市場的需求是剛性的，我們鼓勵居民自住性住房和改善性住房需求，保持房地産長期平穩健康發展。” 2014年以來，房地産市場縮量調整，價格有所下行，對整個中國經濟和地方經濟的影響已經是難以承受了，政府也要出來調整政策保持行業穩定。房地産的影響和地位依舊很重要。更不用說，土地出讓收益和房地産業相關稅收對于地方政府的重要性了。

因此，我們的判斷是，未來只要對以下三個方面問題沒有獲得圓滿的答案，房産稅立法就不可能獲得共識：

第一個問題是，房産稅是不是對普通居民自住或者改善住房影響大？是不是與民争利？很顯然，自住與改善需求都是政策支持的，房産稅不能抑制這些消費與需求；

第二個問題是，房産稅會不會影響地方政府獲取土地出讓收益？如果會影響，那麼不可能獲得地方政府的支持，因為這等于是把支撐地方搞建設，謀發展的财路給斷了；

第三個問題是，房産稅會不會影響房地産長期平穩健康發展？假如房産稅對房地産長期平穩健康發展有負面作用，就不可能得到社會的認可。

總之，房産稅面臨着産權分立的法律障礙、影響民生的障礙、以及對經濟和地方發展模式的影響有不确定性的障礙，而這三大障礙是繞不過去的，必須首先妥善解決。所以，我們　有以下三個總體判斷：

一、房産稅的立法與開征将是個漫長的社會各種觀點、利益角力碰撞的過程；

二、符合國際規範的房産稅如果要漸漸推行落地，則必須滿足下列條件：中國經濟社會發展成功轉型、城鎮化進程進入最後階段、土地所有問題得到法律上的确認、住房保障體繫建立起來，住房問題的社會關注度下降、以及國家的不動産統一登記體繫可以全面覆蓋和推行。不要奢想通過兩三年時間就把房産稅所有這些巨大的障礙解除掉，也不會出現糊塗的房産稅，一定是明明白白的房産稅；

三、最有可能的房産稅立法結果就是，國家立法只規範房地産稅基本方向與原則，而将是否即刻征收房産稅、征收多少、征收覆蓋多大範圍、評估細則等的一繫列技術操作性問題交給地方決定。這樣才可能避免因國家一統房産稅，違反地區經濟、社會發展不平衡規律，罔顧房地産發展的區域不平衡事實，才可能更加科學合理，而又因地制宜。

龍斌 合富房地産經濟研究院院長