新型城鎮化怎麼能夠走上新常态

我們城市發展要從過去十幾年的高歌猛進，轉到節奏稍微慢一點、稍微把集聚程度提高一點，也就是說要加強城市的質量。　

周其仁 過去十幾年我們城市有很大的進展，無論是人口的戰略，城市的比例，還是城市規模的建設擴大，都是令人矚目的，對這個變化有很多人點贊，也有很多人吐槽。我的看法是點贊有點贊的道理，批評也有批評的一些根據。無論是點贊還是吐槽，都是我們今後城市發展的基礎。無論是好是壞城市已經做成這樣。

未來，我的看法是，五年之内可能跟過去的十年城市化要有一些不同，要有一個轉變。用“轉型”是很大的一個詞，其實我想說，我們城市發展要從過去十幾年的高歌猛進，轉到節奏稍微慢一點、稍微把集聚程度提高一點，也就是說要加強城市的質量。打一個比喻，生下一個小孩子要長大，有一個時期長的很吓人，一下就抽條，抽條以後長一點肉，多長一點肉，發育健全的人體需要的肌體。

我們過去十幾年，城市化率過了50%，從建設面積、開發投資等各項指標看，都是建國以來沒有見到過的速度。你可以把它比作為長骨架的時期。但是一些城市骨架可能拉的太大了，以至于将來是不是一定要搭個架子都是個問題。但整體而言，我們整個城市在拉大架子。

未來五年，怎麼能夠走上新常态，不再是過去15%以上的增長速度？整個國民經濟的變化在城市建設上能夠做一點轉變，我着重想談一談這個問題。繼續維持這個模式無以為繼，無論是環境還是資源。

我們現在的環境問題已經成了在世界上帶有政治性的問題；财政、地方債務是好是壞可以讨論，但是難以持續；征地拆遷緊張，難以持續；能高速增長有什麼不好，問題是從現在的種種迹象看，國際、國内形勢看，社會、政治、經濟、生态各方面看，都已經難以為繼。

轉過來，我形成一個想法，城市形态總有一些内涵要求，我們這些年城市化對城市内涵要求可能關照的不夠。因此要增加城市内涵。我也不是研究城市的專家，我從經濟學角度有一些認識，我覺得城市是一個高密度的社會經濟體制。

一個城市幾平方公里？到底住了多少人？晚上住了多少人？白天有多少人過來工作？這個達到一個臨界值，我們就叫城市。但是，我們這些年以長架子為主的城市化很大程度上把這個概念淡化了。

第一，我們城市概念已經是不清晰了。我們國家的語境繫統里頭的城市概念，跟世界很多城市沒有辦法完全做比較，包括我們很多城市比歐洲國家還要大，哈爾濱7.3萬平方公里，河南4萬平方公里，而蘇格蘭只有7.7萬平方公里，蘇格蘭不是一個城市概念。所以，我們今天城市概念已經守不住。

城市當中要堅持城區的概念。我們說發展城市，多大的空間擺動你的投資，擺動你的經濟，聯繫到土地問題，城市土地國家所有，但是城市交通屬于公共基礎設施，實際上當時憲法背景里頭嚴格是說城市的城區土地屬于國家所有，現在變成城市土地國家所有，只要劃進城市都算，導致我們骨架拉的很大。

但是，是好是壞都有道理，沒有骨架拉大，也就沒有中國城市的今天。但是說問題，由于骨架拉的大，我們城市質量不可能這麼高，因為支持高密度的社會經濟活動的單位土地面積非常的驚人。

為什麼進城要這麼高成本？城市要大投資，上海有些路段投資需要30億元一公里。什麼叫城區？我們的現在城市化認同沒有邊，歷史上城市是有邊的，城牆，那個時候出于防衛的需求，城牆建設在那個時候輕而易舉，我們古代城市蠻緊湊。我們現在房屋突破城牆了，我們城市的概念又變成城鄉一體的行政區劃，這樣就導致我們這個擴大，将來五年、十年能不能往里收一收？要把城市建設集中到城區，建城區。

比如說，我在上海看上海最老的區靜安區到今天沒有合並，幾萬平方公里，一平方公里到今天容納3.2萬人，白天整個這個區是上海最重要的商業區，20幾萬人進去上班、進去消費，這個地方一看不那麼亂，也不是一塌糊塗。經驗擺在這里，怎麼個道理？老上海基礎設施投資累計比較大。

剛才有一個嘉賓講的很好，不要光注重地面，還要注重地下。我去新加坡看它的城市規劃，地下規劃了兩百米，二十米幹什麼，六十米幹什麼，兩百米防河。我們現在投資十米已經财政無力支撐。地方攤的太大，城市建設很難達到有效運行的標準。再往城市投，再往城建去投，城鄉差距更大。

城鄉一體化是指權利的平衡，權利平等加上流動，最後達到城鄉人均收入差距縮小。北海道的景觀和東京的景觀不一樣，各有各的好處。現代化的發展看起來，城市越來越像城市，而農村越來越是一個新農村。老年人可以去住，平時忙完五天可以出去，這個看來是一個趨勢。所以，看起來是要把城市概念收縮到城區概念，城市這個概念已經變了。

從哈爾濱的建城區看，密一點、緊湊一點，活躍度就高一點。我們現在很多地方開發了很多新城，叫萬事俱備、就缺人氣，當然也有北京、上海這樣的太擁擠的現象，但是主流的現象，我的觀察，我們六百多個城市主要的傾向是城市的硬件太大、人氣不足，這樣會使我們的投資和管理的精力都會膨脹，很費工夫，不是攤開就行。

第二，要有城區概念。我查了憲法有這個概念，城市郊區的土地不是國有，要分開，要有城區的標志，這個標準我的看法跟中國的實際情況天南地北，不同的區應該有一組不同的標準，但是都要有一個。哪怕一個縣城也要有有一組指標定義。

我們現在連最基本的統一要守的一平方公里容納人多少人都沒有標準。我們很多地方列出了鬼城，這個當然不太好，聽着不舒服，也不符合實質。但是我們确實有一些指標離開城市太遠。城區要有城區的標準。

然後，非常重要的是，城市要擴張的時候，要有一個指標，就是原來密到什麼程度可以擴。浦東新區建的時候浦西多密？很多人沒有讨論過這個事情。現在城市都稀稀拉拉，再跨出去搞一個新城，想法再好，它撐不起來。老城、新城之間有發展規律，老城密度到不到臨界點，這是為什麼很多新政造了很好、規劃也很好卻缺乏人氣的原因。只有過了臨界點才能往前走，否則撐十年也撐不起來正常的城市人氣。因為原來城市老區這個壓強不夠，集聚的資源不夠。

包括我們一流的城市上海，整個亞洲最大的一個工商都市城市之一，現在搞遠了，老城區壓力夠不夠？你看看上海大洋山規劃新區三百公里，碧水湖空中看是一個正圓形人造的，建設的漂亮，規劃很漂亮，到那去訪問，問問他們當地工作人的感受，叫“聚精會神聚人氣”，就是沒人氣，到市中心地鐵都沒有。我們各個地方很多城市領導人，你的老區到底壓強到多少，老區不夠密能不能收縮一下，把有限資金配套到老區完善上來？要有一個標準。

第三，我們對城市建設的人才要求要有一個標準。我們過去是擴大的人才戰略，做大規劃、做大工程，但是哪些城市還有活力？你修一個劇場，有一批人天天在找什麼戲劇，下一步你要多找一點這号人。圖書館不但有書，而且還要有人去看書。有好多事是要用心思去管理的。還有去紐約的訪問，我就問為什麼态度這麼好？我們考核就看看書量。我們現在很多公共設施沒有人員活動，沒有活動照樣發補貼、薪水。

現有的建造設施要吸引人利用，這是下一步新型城鎮化非常重要的一方面。看哪里才能做好，留一座空城不是好政績，這是負面的政績。現在我們有了骨架，看看誰能夠往骨架上長肉，組織活動，吸引人氣。

我看過一些案例挺有意思，同樣的城市人口，同樣的消費水平，如果這些積極活動分子去攪動，活動頻率就會高起來。加上這一段發展轉型，我們文化的需求，對活動的需求，下一階段。中國的城市不要再往攤上做文章，要往已經攤開的面積上做活動。

最後一點，要遵守市場的自發性。我們老覺得城市這麼復雜的東西，沒有專家、沒有官員、沒有人畫張圖怎麼行？這麼說話有道理，因為城市高度復雜，城市很難建成，而中國城市專家太少，真正懂城市的專家太少。還有一個問題要批判一下，再大的專家知識也有限，這個世界變化太快，你看現在電商，我們這麼多零售商現在拿它沒辦法。現在城市遇到什麼問題？商場空空如也，等着客人上門。而電商到處在找地方建配送倉庫。北大門口現在成了一個貨品站，天天在門口快遞員打電話拿包裹。所以，無可如何，得給我們技術變化很快的城市建設留一點空間，自發性空間。

我去新加坡訪問，他的土地讓開發商說、讓市場說批在哪，以後再給城市空間去對接，不是一切都是自上而下，自上而下很重要，但是自上而下有信息成本問題，我們哪個城市可以預言未來？怎麼生活、怎麼出題，怎麼消費，怎麼娛樂？所以，要給城市的活躍發展留下足夠的自發性空間。

我研究過很多成功的城市案例。我們很多新區不成功，我們很多的工業區、高新技術園區還不如很多城鎮，我們很多城市太高大上。浦東新區成立的時候請專家去開會研究，我就問了一個問題，陸家嘴(37.02,-0.70,-1.86%)有沒有保姆買東西的地方？中環有了，紐約有了，華爾街擦個鞋都有了。我們現在的城市太高大上，高大上的結果就是生活不方便。市場都歡迎高端人口，我們沒有低端人口，高端人口就變成低端人口，他不得不澆花。

我們對多樣化的城市，城中村可以十年不拆，但是要搞安全、搞衛生，不能按國有土地房地産業模式去搞，一搞所有成本都上去了，城市競争力就下去了，城市舒适性就下去了。從短期看，城中村里頭消費能力挺強，他們是我們城市的尾巴，農村的頭。你去看城中村里頭的人民的生活，他的房子随時可以拆掉，怎麼可以投資？我們的政策一定要留一點自發性。紐約還有格林威治村，還有很多小藝術家，人生的成長道路是一個台階一個來的。

我們現在的城市建設确确實實需要地方财力轉型，劃一些不錯的城中村改造，也請一些專家出謀劃策怎麼改，跟我們高端城市之間變成一個多元化的城市空間，這可能是我們下一階段可以做的一些東西。過往15年高歌猛進、硬件擴張式的城市，要進行一場新的比賽，能夠讓我們城市生活質量提高，能夠讓我們的城市對國民經濟有一個更大的提升。

周其仁 北京大學國家發展研究院院長、教授、博士生導師