城鄉中國97：鳳凰社區飛鳳凰

倘若沒有新鮮刺激的内容，早在1987年就拍下第一錘的深圳，土地拍賣怕是上不了新聞頭條的。

2013年12月20日，深圳市拍賣了一幅土地。不少媒體報道，“深圳打開利益死結”，“新土改破冰，首宗農地入市”，“小産權落地”，標題醒目又養眼，令人目不暇接。很正常，倘若沒有新鮮刺激的内容，早在1987年就拍下第一錘的深圳，土地拍賣怕是上不了新聞頭條的。

當天，我和兩位同學就在現場。我們是專程前往觀摩這場頗有標志意義的土地交易的。說新聞“標題黨”抓眼球雖不準确，但似乎也不困難。但輪到要我們自己來刻畫這場土地拍賣的特别之處，卻也不容易。該拍賣土地1.46萬平米，成交價1.16億人民币，地價款“70%歸深圳市政府”、“30%外加建成後物業的20%，歸深圳保安區街道的鳳凰社區”。問一句吧：如果所拍之地是國有土地，收益何容鳳凰社區分享？如果不是國有土地，又何以堂堂皇皇合法地公開拍賣？

不怕見笑，能把問題問到這個“水準”，是我們20來位北大國發院的老師同學，在深圳土地問題上調查了一年之久的“成果”！話說2012年年初，深圳方面召開過一個土地制度改革的研讨會，請來專家很少，但主辦方介紹情況詳盡，又不公開報道，擺明要認真探查解決實際問題之道。會後東道主問我有沒有興趣做深入調研，其時我們的成都研究已近尾聲，遂回應回去問問各位同好。

怎麼可能沒興趣？深圳首開國有土地市場公開交易之先河，名滿天下。更重要的是，這個城市率先——迄今為止也是惟一——完成全部土地國有化，後續究竟如何，不來此深入一下，總有缺憾。過去對深圳的調查，企業、産業和創新的題目碰過不少，偏偏土地方面的，還一個都沒有。現有機會上門，積極響應者衆，大家一拍即合，2012年的寒假和暑假就全都泡在深圳了。上課時回校區，做的則是案頭工作。一年多的時間，訪談記錄外加收集到的文檔、照片，收獲之豐，遠超預期。東道主後來有沒有覺得“請神容易送神難”，我輩當不知道(一笑)。我們自己收獲滿滿，怕要消化多年，方知養怡之福。調研成果，來來回回改出一份綜合報告發表(“城市更新的市場之門——深圳經驗”，刊《國際經濟評論》2014年第3期)，有心的讀者或可找來作為參考。

感受深的，是城市土地全盤國有化引發的麻煩無窮。對那段憲法公案，本書做過梳理(見本報專欄“‘城市土地國有化’的由來”，以及“全盤土地國有的第一步”)。不過再次細讀1982憲法，在“城市土地屬于國家所有”的表述之後，還有一句，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。也許可以這樣解讀：屬于國家所有的，僅“城市的城區土地”而已，因為憲法還很明确規定，“城市郊區的土地”——除由法律規定屬于國家所有的以外——屬集體所有。“城市”涵蓋城區與郊區，既然後者土地法定為集體所有，那麼全部城市範圍内之土地，在邏輯上不可能都屬于國家所有。

事實上，“1982憲法”頒布後，並沒有任何一個城市，包括直轄市、省會城市、地級市或縣級市，真的實施了全部城市土地歸國家所有。理由有二：一是現在的城市，市域範圍一般都劃得很大，既有城區也有郊區和農村——以至于出現了一個老外不易聽懂的術語(“某某市的城鎮化率”)——沒必要把全部農村土地劃歸國家所有。二是“城市土地屬于國家所有”雖有了憲法根據，但把世世代代農民的土地劃入國有，要履行征地手續，要支付補償，還要安置原來土地的主人，不是說國有就國有那麼簡單。

深圳卻是唯一的例外。作為毗鄰香港的特區城市，深圳增長迅猛。尤其鄧公南巡之後，中國的市場化開放度急速上升，深圳的城建呈現比近代上海更猛烈的擴張勢頭。這個新興城市平均每年新增建成區的面積，相當于東部沿海地帶一個中等縣級市的市區面積。原來不過廣東省一個縣的幅員，即使全部建成城區也難滿足需要。深圳大量新增城市建設用地的要求，不能不受到土地管制政策逐年收緊的掣肘。

1992年，深圳市出台《關于深圳經濟特區農村城市化的暫行規定》，對原特區關内的農村土地實行“統征”，即把那里的全部農村土地轉為城市國有土地。2004年，深圳市又在特區關外實施“統轉”，即把全部關外農民轉為城鎮居民，以此實現全域土地的國有化。

從細節上打量，2004年的“統轉”沿用了1992年“統征”時的土地補償標準。問題是12年來深圳地價早已翻番。結果，“統轉”廣受抵制，出現了關外地區“違建”和“搶建”高潮。據2010年深圳完成的農村城市化歷史遺留問題違法建築信息普查資料，全市違法建築35.7萬棟，建築面積3.92億平方米，用地面積131平方公里。如此規模的“法外土地”與“違建”，頗為罕見。

更為嚴峻的現實，是生活在“違法建築”里的外來人口，差不多占到深圳總人口的一半。與一個“正規深圳”並列的，還有一個由原村民、“原農村集體經濟組織繼受單位”(“統轉”之後，理論上不再存在集體經濟組織)、以及生活在違建里的龐大外來人口組成的“非正規深圳”。這里，名義上城鄉已完成一元化，但又隐隐生成了一個“法内”與“法外”交織的新二元世界。

焦點在“違建”。以“正規深圳”的眼光看，只要土地不合法，上蓋的建築當然就不可能合法。但恰恰是數萬棟深圳建築物下之下的土地，歷史遺留的權屬紛争一直緊緊地糾纏着當下的活人。訪談多了，我們發現那叫“一塊土地，各自表述”：“正規深圳”認為“應轉未轉”，“非正規深圳”則認為“應補未補”！鬧來鬧去，政府宣示“全部關外土地屬于國有”，原村民及其“集體經濟繼受單位”卻争分奪秒起樓、建房——我們課題組的張惠強給這類行為命名，叫“種房保地”！從旁觀察，還是老鄉實際，要土地幹嘛，還不是加蓋了物業才能有收益？你說是你的地，那我蓋我的房，橫豎建了樓、收到租，土地國有化不國有化的，有什麼關繫嘛？

政府當然拆違。不過當我們拜訪了深圳拆違大隊之後，才明白那可是一件知易行難的工作。别的不提，執行成本之高昂就令人望而生畏——反正有過花費200萬元拆除一棟建造費1200萬元建築的記錄，還沒算“保持高壓态勢”的常備行政經費。本國國情，“條條”執法向來離不開“塊塊”之配合，而深圳關外最基層的“塊塊”，恰恰就是“集體經濟繼存單位”！幾次集中拆違之後，違建高峰總算被遏制，但行家估計，“違建”的存量與增量，還是與“正建”旗鼓相當。

困局難破，我們的思考也漸入迷茫。過去也有類似的經驗：對一個問題完全無知的時候，調查進展快，想法與招數來得更快。可是等到對問題有個七七八八的認知後，卻發現研究再難推進，因為真正的難題常常一時無解。幾番研讨，我們橫下一條心，反正就是不抖機靈。無解就無解，也别冒充我們就比當地人高明。上世紀80年代早期第一次會楊小凱就在深圳，他當時的話語我現在還記得清——“來闖深圳的，沒有等閑之輩，所以這里人的平均素質遠比内地城市的為高”。深圳人沒轍的難題，我們才來看了幾天就“有解”了？當如此“經濟的”經濟學者，沒什麼意思吧。

沉下去，發現“解的元素”就在難題里。本來啊，難題讓人難受，當事人總要尋求減輕之道。外來人靈機一動就能有的點子，人家就沒有？還是早有人想到過，只是手腳受限做不成？這樣想下去，調研工作柳暗花明又一村，新發現接踵而至。凡可記下的，都記錄在我們那份發表的報告里了。印象最深的是深圳的城市更新：無論法外土地和違建多麼插花交錯，他們設計了一套對路的更新政策化解過去遺留下來的麻煩。細節這里展不開，研究報告里都寫了，反正基本思路，就是如果講理太費勁，那就不妨試一試“講數”——“法外土地加違建”要繳付多大一個代價，政府就讓人家分享合法開發的收益。出發點和落腳點只有一個，那就是盡最大努力将多數人的經濟活動納入合法框架。

面上推開，選先易後難的路線。2013年1月，深圳市政府下達關于優化空間資源促進産業升級的文件，率先“解放”工業用地。按此政策設計，原村民及其經濟實際控制的工業用地，願意拿出來以國有土地拍賣的，收益可與政府分成。于是，我們才有機會看到本文開頭的故事。準确描述並不容易——此次拍出的那宗土地，在法律上屬于國有，但原村民及其集體卻有權分享30%土地收益，外加持有20%開發出來的物業。戲中有戲，鳳凰社區還拿自己應得之地價款，購入開發方(深圳方格精密器件有限公司)的部分股權。經此，模糊不清的原住民地權，就轉為清晰的物業所有權與公司股權。深圳關外的鳳凰社區，果然飛出一只金鳳凰。