從“急難愁盼”到“活力躍升” 15萬億資本錨定城市更新2.0時代

觀點指數 在5月28日觀點指數研究院發布的《系統性提質 | 2026年5月城市更新發展報告》中，其指出城市更新的核心邏輯将從“解決群衆急難愁盼的基礎問題”轉向“系統性提升城市功能品質和發展活力”，安全隐患治理成為首要任務，老舊小區、街區廠區改造更加注重質量和效益。

核心任務調整，從 “補短闆” 向 “系統性提質” 轉變

5月15日召開的國務院常務會議，審議通過《城市更新“十五五”規劃》，並作出一系列重要部署。會議指出，當前我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，要把城市更新擺在突出的位置。

“十五五”規劃綱要提出，在宜居安居水平提升方面，以國有土地上c、d級危險住房等為重點，改造城鎮危舊房約50萬套（間），改造老舊小區約11.5萬個。

在老舊街區廠區改造方面，推動老舊街區功能轉換、業态升級、活力提升，以市場化方式盤活利用閑置低效廠區、廠房和設施，更新改造約1500個老舊街區廠區。

在地下管網建設改造方面，建設改造城鎮燃氣管網約20萬公里、排水管網約17.5萬公里、供水管網約17.5萬公里、污水管網約10萬公里、供熱管網約12萬公里，同步推進智慧化改造。

對比十四五，可以發現十五五規劃綱要更新任務向系統性提質方向轉變。

十四五改造核心是解決群衆 “急難愁盼”的基礎問題。十五五将城鎮危舊房改造目標大幅提升至50萬套（間），增幅達186%，安全隐患治理成為首要任務。十五五摒棄大拆大建模式，城中村改造從全面推進轉向超大特大城市精準施策，老舊街區廠區更新更加注重功能轉換與業态升級。

資金模式方面，十四五累計投資約10萬億元，以财政資金為主。十五五預計投資規模達15萬億元，将構建财政引導、社會資本廣泛參與的多元化投融資體系，REITs、城市更新基金等工具将成為重要支撐。

據了解，未來全國城市更新工作将從單一功能的改造，轉向民生改善、文化傳承、生态優化、産業激活等多維協同、全面升級的新階段。

住房城鄉建設部表示，各地要一體化推進城市體檢與城市更新，堅持先體檢後更新、無體檢不更新，加強城市體檢結果應用與城市更新規劃實施體系銜接，並結合城市更新重點任務因地制宜開展專項體檢，健全發現問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的工作機制。

地級及以上城市和縣級市今年要全面開展城市體檢工作，加快實現住房、小區、街區、城區四個維度體檢全覆蓋。

據查，該要求最早在2023年11月提出。住房城鄉建設部發布《關于全面開展城市體檢工作的指導意見》，明确城市體檢對象包括住房、小區（社區）、街區、城區（城市）。

《意見》指出，圍繞住房、小區（社區）、街區、城區（城市），建立城市體檢基礎指標體系，設定一定數量的核心指標。

十四五城市體檢在 297 個地級以上城市試點，而到了十五五則是治理體系全面升級。城市體檢擴展至所有市縣住房、小區、街區、城區四個維度全覆蓋，基礎設施改造同步疊加智慧化要求。

除核心規劃外，本月部門出台配套政策，形成政策合力。國家發展改革委在《關于推進服務業擴能提質的意見》中提出，“十五五”期間将指導地方分類推進城市停車設施建設，重點面向老舊小區，盤活存量資源，挖掘閑置和邊角土地資源，支持新建或改造停車設施，推動停車設施從“數量增加”轉向“質量提升”和“服務整合”。

整體而言，我國城市更新已進入制度引領、規範發展的新階段。“十五五”時期，城市更新的核心邏輯将從“解決群衆急難愁盼的基礎問題”轉向“系統性提升城市功能品質和發展活力”，安全隐患治理成為首要任務，老舊小區、街區廠區改造更加注重質量和效益。

深化制度創新，提升城市生活品質

從各個重點城市的發展表現來看，當前城市更新更加注重項目的全生命周期價值。通過不同業态挖掘更多存量資産價值，推動投資與消費的大發展。

北京“十四五”時期，第一至第五批市級示範項目累計滾動推進405個，項目數量呈逐年遞增趨勢，區域綜合性更新類、産業類、居住類項目占絕對優勢。“十四五”期間，完成老舊小區改造6700萬平方米，惠及超30萬戶居民；實施危舊房改建82.7萬平方米，D級危樓全部納入拆除改造。

北京市堅持 “留改拆” 並舉，以保留利用提升為主，注重歷史文化保護和城市風貌傳承。在核心區，重點推進平房區院落修繕和環境整治，改善居民居住條件。

廣州的《關于進一步促進房地産市場平穩健康發展的實施意見》指出，積極引導社會資本參與，支持多領域專業力量和服務機構參與城市更新。加快推進城中村改造，持續推動老舊小區改造，開展完整社區建設，穩步推進老舊住房自主更新、危舊房原拆原建，有序開展低效樓宇更新提升。

期内，上海圍繞城市更新和住房發展“十五五”規劃，實施老舊小區改造，進一步擴大老舊小區改造覆蓋面，同步解決房屋安全隐患問題，實現公房、售後公房類小區全覆蓋修繕，逐步擴展至混合類、早期商品房小區。支持老舊住房自主更新。有序推進老舊電梯更新和既有多層住宅加裝電梯。持續推進既有居住建築節能改造。至2030年，計劃實施老舊小區改造3000萬—4000萬平方米。

推進商辦樓宇功能拓展和融合發展，支持存量商辦樓宇因地制宜兼容符合地區發展導向和人民群衆生産生活需求的功能業态。比如将市中心的存量商辦辦公樓更新改造為保障房。至2030年，計劃推動150棟、約200萬平方米商辦樓宇更新提升。

成都市住房和城鄉建設局發布《成都市城市更新政策工具箱》，其中内容覆蓋規劃、土地、産權、審批、消防、金融和财政全鏈條的城市更新政策工具箱，精準破解存量改造中的規劃管控、資金平衡、審批效率等核心痛點，為各類更新項目提供系統性制度支撐。

重點城市項目方面，深圳發布《羅湖區螺嶺片區改造項目單元規劃（草案）》公示。螺嶺片區改造項目位于羅湖區，改造項目用地面積12公頃，規劃容積37.7萬平方米，其中住宅32.9萬平方米，商業辦公等3.5萬平方米，公共配套不低于1.2萬平方米。

該項目由天健集團主導，是深圳城中村改造新政的首批試點，将以居住為主，配套幼兒園、社康、長者服務站等設施，為羅湖核心區補充供應大量住宅。

杭州余杭區閑林街道一口氣發布了三份招標公告，華豐、孫家塢、清和三大城市更新社區試點創建方案編制工作正式啟動。浙江将“推動未來社區擴面提質”，讓城市發展成果更多更公平惠及全體人民。閑林三大項目的啟動，正是響應這一省級戰略的積極落地。

觀點指數認為，這些城市的實踐表明，各地結合自身實際，探索出了各具特色的發展模式，為全國城市更新工作提供了寶貴經驗。需要正視的是，城市更新雖然給城市生活品質躍升帶來一定助益，但是仍然需要制度的引領和時間磨砺。

本文節選自《系統性提質 | 2026年5月城市更新發展報告》
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