資金活水來了 專項債、政策性貸款與REITs齊破解城更融資難題

觀點指數 在4月2日觀點指數研究院發布的《城市更新：煥發生機》報告中，其指出舉辦或發布城市更新相關會議/文件的單位主要是國家住房和城鄉建設部，占比超40%。從城市更新細分工作來看，城中村改造是主要的工作重心。

城市更新高質量發展，城中村改造“打頭陣”

2026年3月5日，十四屆全國人大四次會議中政府工作報告提及，高質量推進城市更新，穩步實施城鎮老舊小區、城中村等改造。加強城市基礎設施生命線安全工程建設，提升高層建築火災防範和救援能力。建設創新型産業社區、商務社區，推動城市治理智慧化精細化，建設現代化人民城市。

數據顯示，2024年我國常住人口城鎮化率為67%，2021-2024年城鎮化率年均增長0.78個百分點，而戶籍人口城鎮化率不足50%。

可以看到，中國城鎮化進程還有一定的空間，而當下城鎮化已經從“增量擴張”邁向“存量提質”。城市更新已上升為國家戰略，成為推動城市高質量發展、滿足人民美好生活需要、促進經濟穩定增長的核心引擎。

據觀點指數不完全統計，過去一年從中央到地方，從頂層設計到基層項目實踐，城市更新領域呈現出政策體繫加速完善、資金保障持續加力、改造模式多元創新、市場主體深度參與、社會效益與經濟效益並重等特征。

從月份表現來看，關于城市更新相關會議和文件月均較為平均。

值得注意的是，2025年5月，中辦、國辦發布《關于持續推進城市更新行動的意見》，對城市更新工作作出頂層設計。

主要涉及八個方面的任務：加強既有建築改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生态繫統，保護傳承城市歷史文化。

明确未來很長一段時間城市更新任務的基本要求，總的來看就是保護與開發並存，減少大拆大建，鼓勵存量空間升維。

2025年7月，中央城市工作會議召開，要求以推進城市更新為重要抓手。政策出台從“量增長”轉向“質提升”。改革“由易到難”，逐步進入深水區。“十五五”規劃建議提出“堅持城市内涵式發展，大力實施城市更新，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市”。2025年12月召開的中央經濟工作會議提出“高質量推進城市更新”。

觀點指數認為，城市更新繫統部署工作在2025年有了一個全新的演繹。對比近兩年關于政府工作報告中對于城市更新的表述，從2024年“穩步實施”、2025年“持續推進”到2026年 “高質量推進”。可以看到，對推進城市更新的工作進度進行了繫統性強化。

據觀點指數不完全統計，關于城市更新發布相關會議/文件的單位主要是國家住房和城鄉建設部，占比超40%。其次是中央、國家發改委和國家統計局，為順位第二的發布單位。住房與城鄉建設部在城市更新工作中占主導地位。

從城市更新細分工作來看，城中村改造是主要的工作重心。2025年，全國新開工改造城鎮老舊小區2.71萬個、499萬戶，共完成投資1332億元。

國家開發銀行披露，截至2025年8月末，“十四五”以來累計發放保障性住房貸款48億元、城中村改造專項借款9781億元、“平急兩用”公共基礎設施建設貸款407億元。

觀點指數認為，城中村普遍存在‌房屋老舊、基礎設施落後、消防安全隐患突出、公共衛生條件差‌等問題‌。城中村改造可提升住房成套率，完善供水、供電、排水、燃氣、通信等市政配套，推進無障礙和“适老化”改造，顯著提高居民生活品質‌。城中村改造可以優化城市空間結構，提高土地利用效率‌。通過改造可‌盤活存量土地資源‌，釋放低效用地，支撐城市功能升級和産業轉型‌。

住建部指出，2026年，要以“繡花”功夫精細化推進城鎮老舊小區改造、完整社區建設、“口袋公園”建設、綠地開放共享、“溫暖工程”建設、城市小微公共空間改造，提升無障礙适老化環境品質。

住建部明确了城中村改造的“拆除新建、整治提升、拆整結合”三種方式，並将實施範圍從35個300萬人口以上大城市擴大至全國地級及以上城市，極大地拓展了政策的覆蓋面。

城市更新從早期側重“人居環境”等抽象概念，逐步轉向“城中村、危舊房、老舊廠區”等具象實體，形成“城市服務、産城融合”等繫統化更新理念。

實際上，更重要的是提升存量空間效率，将低效功能區改造成高效賦能區，使有限的空間煥發生機。這樣做一方面有利于人居環境改善，另一方面适應了空間市場需求。

存量提質增效，城市更新設施以獨立類别納入REITs版圖

地方層面，城市更新條例頻出，城市更新成為城市發展的核心議題。各地城市更新工作持續深入，老舊小區、城中村改造及地下管網改造等是城市更新的重要内容。

具體來看，珠海《珠海市香洲區2025年政府投資項目計劃》中提及，老舊小區和城中村改造項目數量最多，共27項，涉及改造面積超145萬平方米，總投資額23.89億元。天津河西區今年共計改造100個老舊小區，總面積480萬平方米。重慶2025年滾動實施城中村改造項目150個。石家莊五大城中村改造規劃确定，總面積近4000畝。

各地方通過發布城市更新年度規劃目標，有序推進城市更新工作，如發布改造數量、面積、投資項目數等方面。

城市更新總規劃也帶來一繫列涉及上下遊産業鏈的機會。如防水、管材、塗料等消費建材，以及受益城市基礎設施與公共空間更新建設的地下管網、園林綠化等。武漢2025年計劃在既有住宅中加裝電梯1000部。

從改造模式來看，各地方也提出或樹立具有代表性的模式。大連提及，城中村改造堅決摒棄以房地産開發為主的改造方式。南昌首例危房“原拆原建”完成重建，32戶居民喬遷新居。

2025年2月，浙江省首個采用自主更新模式進行重建的危舊房小區浙工新村正式交房。該項目由548戶居民自籌資金約4.7億元，占小區整體更新費用的80%以上，不足部分則由舊房改造、加裝電梯、未來社區等專項資金補齊。

當然，很多改造項目仍是以金融方式來暢通資金渠道，尤其是涉及到地方層面的改造項目。

更常見的是以發專項債的方式獲取改造資金。浙江組建城市更新金融服務團，並同步公布第一批金融服務重點片區項目。據悉，浙江共有49個片區項目列入第一批城市更新金融服務重點項目，預計總投資額超過1100億元。

廣東在《廣東省提振消費專項行動實施方案》中指出，要用好地方政府專項債券可用于資本金政策，積極穩妥有序推進新模式下的城中村改造。紮實推進老舊小區改造，2025年新開工改造老舊小區不少于600個，啟動2.65萬台住宅老舊電梯更新。

值得注意的是，期内中國資本市場和城市發展領域迎來了一項重要的政策利好。國家發展改革委印發了《基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）項目行業範圍清單（2025年版）》（以下簡稱《清單》）。

這份文件不僅是對過往REITs試點經驗的總結與固化，更是一次極具戰略深意的“擴圍”與“升維”。城市更新領域适用的REITs，僅僅涉及保障性租賃住房、交通基礎設施、園區基礎設施等資産類型，主要服務于已經成功實現商業化或能穩定創收的資産。

據了解，此次《清單》最大的亮點之一，是将“城市更新設施”作為一個獨立的類别納入REITs的版圖。根據《清單》，納入範圍的項目包括“老舊街區、老舊廠區更新改造項目”，以及涵蓋多種資産類型的城市更新綜合設施項目。

不過要關注到的是，對城市更新等領域發起人有進一步的要求。城市更新等領域的項目發起人（原始權益人）應為開展相關業務的獨立法人主體，“不得從事商品住宅開發業務”。這是一項關鍵條件，推動參與主體必須從傳統的“開發賣房”思維，轉向專注于長期的“持有運營”和服務提供。

此外，也有利于資金渠道的多元化發展，城市更新金融支持進一步放大。當前有地方政府專項債券、政策性銀行專項貸款、基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）等創新路徑可供選擇。

地方層面，貴州提出，用好新型政策性金融工具、銀行貸款、公募REITs等，設立城市更新基金和專項引導資金，為城市更新項目提供多元化的金融支持。天津提出，創新央企、民企參與模式，引育專業化運營團隊，完善多元化投融資方式和市場化更新機制。一個是通過各種不同的金融工具獲得金融支持，另一個則是尋找不同主體的資金源。

目前，無論是中央層面還是地方層面，針對城市更新項目的資金來源依然需要尋求多種方式解決。畢竟城市更新資金來源少、融資難等問題並不罕見。建立“投入産出能平衡、政府财力能承受、項目運營能持久”的可持續融資模式還需要更多可以跑通的案例去實現。

制度趨向規範，金融與模式領先

北京2025年北京将重點打造民生工程，包括實施500個市屬老舊小區綜合整治、老樓加裝電梯完工600部等。“十四五”期間北京市屬老舊小區改造已實施約7800萬平方米。

北京發行了一批地方政府債券，包括101億元一般債券和462.9億元專項債券，均為新增債券。募集資金主要用于棚戶區改造、城中村改造、土地儲備、園區基礎設施、環境整治、新型基礎設施等領域。

期内，北京經開區城市更新類REITs（公募不動産投資信托基金）産品“中信證券-北京亦莊城市更新資産支持專項計劃（城市更新）落地。亦莊控股旗下城市更新公司作為核心原始權益人及資産服務機構。

作為全國首單城市更新類REITs産品，該産品是經開區在金融創新與城市更新領域的一次重要突破。

上海提出要建設品質宜居城市，全面推進城市更新，到2025年底，全面完成中心城區零星二級舊里以下房屋改造；到2026年底，全面啟動城中村整體改造項目；到2027年底，全面完成小梁薄闆房屋改造工作。

上海發布了《關于加快轉變發展方式集中推進本市城市更新高質量發展的規劃資源實施意見》，構建了涵蓋規劃引領、資源統籌、項目計劃、規劃制定、實施建設、運營管理等環節的全周期城市更新模式。同時，還啟動了首批10個商務樓宇更新試點，覆蓋小陸家嘴、虹橋商務區、蘇河灣等核心片區。

廣州預計2026年完成城市更新投資2200億元，新出讓居住用地100%實施裝配式建築，城中村改造新建安置房模塊化建築比例提到15%。

2025年，廣州繼續推動“依法征收、淨地出讓”新模式。廣州南沙全面推進7個已開工的城中村改造項目建設，謀劃新增2個城中村改造項目，推動“舊模式”項目平穩實施。南沙區推動“依法征收、淨地出讓”新模式起步實施。南沙街廣隆村、大涌村（上下街）城中村改造項目首次采用“依法征收、淨地出讓”的新模式推進項目。

深圳《關于規範城市更新實施工作的若幹意見》，從計劃、規劃、稅收優惠、融資支持等多方面來規範城市更新的實施、保障存量項目順利推進。深圳在軌道交通工程土地整備中成功核發首張房票。此外，深圳還發放了首張城中村房票。其出台規範性文件，嚴控商業辦公增量，審慎新增更新單元計劃；另一方面，也在積極探索房票安置、保障房調整等創新機制。

《杭州市城市更新專項規劃（2024—2035年）》，是浙江省首部獲批的市級更新專項規劃。在全市劃定95個市級更新片區，並從中選取30個作為近期重點實施片區（如上城區老城傳統風貌片區等），推行一體化統籌。

成都市住房和城鄉建設局與成都市财政局聯合印發《成都市城市更新行動計劃(2024—2026年)》提出5項重點任務，包括城市地下管網更新改造、城市污水管網全覆蓋樣闆區建設、市政基礎設施補短闆、老舊片區更新改造、 健全工作機制模式。

總體來看，各地對于城市更新的推進工作策略是“因地制宜”，無論是在金融産品的創新，還是在制度文件的規範，亦或是在改造模式的探索上，都在不斷尋找可持續發展之道，平衡收益與風險。不過，從目前來看，重點城市将會走在更前面。

本文節選自《卓越指數 · 2026房地産卓越表現報告》
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