土地新政對廣東房地産市場的影響

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2013-12-02 16:31

  • 土地新政對廣東房地産帶來的影響可以從面、點兩個角度去分析。“面”是指整個廣東房地産市場,“點”是指廣州、深圳兩個一線城市及從屬于該一線城市的周邊區域。

    土地新政對廣東房地産帶來的影響可以從面、點兩個角度去分析。“面”是指整個廣東房地産市場,“點”是指廣州、深圳兩個一線城市及從屬于該一線城市的周邊區域。

    《中共中央關于全面深化改革若幹重大問題的決定》雖然中沒有直接提及房地産,但其中的有關土地新政的内容将對房地産業形成重大影響。例如報告第11點的精神是允許集體土地進入一級市場,這将打破國有土地壟斷一級市場的格局;報告第21點的精神是允許農民房地産在二級市場流通,這将結束建國60年來農民房屋不得自由買賣的歷史。由于報告将改變或完善城鄉土地二元化結構,打破國有土地壟斷市場的格局。因此,報告的出台可以稱之為土地新政。現從十八屆三中全會土地新政的意義、應該如何理解以及将會産生哪些影響等方面分述如下:

    一、十八屆三中全會将開啟中國的第四次土改

    我國土地制度的變遷大致經歷了三個主要階段。第一階段是通常據稱的“土改”,土地發生在1947年-1953年間。土改的任務是變封建土地所有制為農民土地私有制。土改于1947年從東北開始,于1953年在廣東結束。與土改相匹配的主要制度安排是《土地改革法》和《城市郊區土地改革條例》。土改的直接意義是讓普通農民分享了新民主主義革命的成果,團結了農民,鞏固了新生的共和國政權。

    第二階段是指1953-1978年間。此間土地改革的内容是實行土地所有權與使用權的分離制,即土地所有權歸國家或集體所有,農民只享有土地使用權。盡管分享制是一個重大改革,但由于不會在實際上影響農民對土地的使用,所以沒有引起農民的重視和反對。

    第三階段是1979年至現在的30多年間。1978年12月,黨的十一屆三中全會召開,改革開放從此拉開序幕。1986年《土地管理法》出台。該法奠定了城鄉土地二元制的制度基礎,也确立了國有土地出讓的制度安排,與此同時,集體土地禁止買賣也被制度化。1984年,深圳出讓了全國第一塊國有土地使用權,國有土地使用的出讓市場從此逐步形成。1990年國務院出台《城鎮國有土地出讓和轉讓暫行條例》,該條例暫行了23年目前仍在暫行。

    第四次土改應當是從2013年11月開始。改革開放30年多年來,集體土地和中國農民以極端低廉的收益支持了工業化和城市建設。使我國成為全球第二大經濟大國(但不是強國)。走到歷史的今天,工業應當回報農業,城市應當回報農村。這就是十八屆三中全會報告形成的歷史背景,報告将改變或完善城鄉土地二元化結構,打破國有土地壟斷市場的格局。因此,報告的出台可以稱之為第四次土改,亦可稱之為土地新政。

    二、對“建立城鄉統一的建設用地市場”的理解

    全會報告第11點的内容是:建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下,允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股,實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地範圍,規範征地程序,完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍,減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制,合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。

    現對上述内容作如下分解闡述:

    (一)關于“建立城鄉統一的建設用地市場”的理解

    “建立城鄉統一的建設用地市場”是一個綜合性觀點和目標。其中包含二個關鍵詞,一是“統一”,二是“建設用地市場”。之所以強調“統一”,是因為目前城鄉建設用地的實行“二元制”結構,即将建設用地分為國有建設用地和集體建設建設用地。國有建設用地通過出讓、轉讓或政府劃撥取得,集體建設用地則通過村鎮規劃和用地規劃形成。從法律層面來看,國有建設用地的基本體制是“由政府壟斷一級市場,放開二級市場”。國有建設用地可以在二級市場流轉(轉讓、抵押、出租等),但集體建設用地不得流轉。當然,此前個别省份已經悄悄給集體建設用地的流轉制定了“土政策”。比如,廣東省政府早在2005年就頒布了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》,但該辦法不适用于房地産開發用地。由于該辦法是最低層次的“法律”,不足以改變一種體制安排,執行效果甚微。“統一”的含義是城市國有土地可以出讓,集體土地也可以出讓,城市國有土地可以流轉,農村集體土地也可以流轉。流轉的辦法包括出讓、租賃、入股三種方式。需要注意的是,報告該點沒有提及“轉讓”一詞,是否意味着集體土地限制轉讓,需要作進一步的觀察分析。

    (二)關于“規劃和用途管制”的理解

    如果放任集體土地自由流轉,則風險和問題也會立即出現,耕地、林地、草原、水面因短期利益和局部利益的驅動而被無序占用,建設工程不符合用地和城鄉規劃。為解決此問題,報告設定了一個集體土地流轉的前提性條件,即“在符合規劃和用途管制前提下”。其義不言而喻,即:符合城鄉規劃和用途管制的流轉,予以準許;不符合規劃和用途管制的流轉,不予準許。因此,在實際操作中,集體土地的流轉将實行許可制。準确地說,集體土地的流轉是有附加條件的流轉。

    (三)關于“同等入市”的理解

    在目前體制下,土地進入市場交易的體制是:國有土地可以入市,但集體土地不能入市。集體土地進入市場的前提是政府依職權征收轉化為國有土地後,以國有土地的身份進入市場。報告中的“同等入市”可以理解為國有土地因政府出讓而進入市場,集體土地則因集體土地所有權人的出讓而進入市場。

    (四)關于“同權同價”的理解

    “同權”是指無論是集體土地還是國有土地都應當确權登記。關于集體土地登記發證的問題,1986年的《土地管理法》就規定集體土地由縣級以上人民政府登記造冊确權發證。但奇怪的是,至今全國大部分農村集體土地也沒有登記發證。為此,國土資源部、财政部、農業部2011年5月聯合下發《關于加快推進農村集體土地确權登記發證工作的通知》。該通知執行情況如何,需要作進一步的觀察。

    “同價”是指無論是集體土地的出讓,還是國有土地的出讓,其價格均服從市場調節,或執行政府指導價。在目前體制下,集體土地的價格和國有土地的價格有天壤之别。集體土地的價格由地方政府依職權規定,國有土地的價格則采取“招標、拍賣、挂牌”方式決定,公開競争,價高者得。由于地方政府壟斷了土地一級市場的出讓權和調節權,導致地價畸高,樓面地價甚至高出建築成本的三倍、四倍、五倍,甚至更多。在此種差别化體制下,集體土地執行政府定價政策,國有土地則實行市場競争價格。

    “同價”,既可以都是政府定價,也可以都是市場調節價。到底是何種“同價”,報告沒有具體說明。但從報告反復強調“市場在資源配置中起決定性作用”的情況來看,應當是指後者,而不是前者。

    (五)關于“縮小征地範圍”的理解

    憲法、土地管理法、物權法均規定,政府基于公共利益的需要,可以征收土地等不動産物權。但何謂“公共利益”?始終缺乏一個統一規範和富有說服力的解釋。關于“公共利益”的理解,在缺乏法定定義的情況下,不妨參照《國有土地上房屋征收與補償條例》(第8條)進行理解。該條例将下列情形認定為“公共利益”:①國防和外交的需要;②由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;③由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;④由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;⑤由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要;⑥法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。報告中的“征地”的“地”是指集體土地,而《國有土地上房屋征收與補償條例》關于公共利益的定義僅适用于國有土地。因此,兩者不可相提並論。

    “縮小征地範圍”的含義有兩個意思,一是減少征收使用集體土地的建設項目的立項範圍,讓更多的項目通過市場采購的方式取得建設用地;二是減少土地征收政府定價的範圍。在此思想指導下,廣東的舊村改造可能不再列入征地範圍。

    (六)關于“規範征地程序”的理解

    《土地管理法實施條例》對征地第五章作了詳細規定,從道理上說,程序安排還算完善。但問題出在以下兩個方面,一是集體土地轉化制,二是争議裁決行政制。

    首先是集體土地轉化制。《土地管理法》第8條規定,城市市區的土地屬于國家所有。原國家土地管理局于1995頒布的《确定土地所有權和使用權的若幹規定》第14條規定,因國家建設征用土地,農民集體建制被撤銷或其人口全部轉為非農業人口,其未經征用的土地,歸國家所有。繼續使用原有土地的原農民集體及其成員享有國有土地使用權。《土地管理法實施條例》第2條規定,下列土地屬于全民所有即國家所有:……⑤農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的,原屬于其成員集體所有的土地。

    基于上述三個規定,許多地方政府以集體土地地處城市規劃區内為由,未經征收補償即宣告集體土地為國有土地。同時,通過大規模的“村改居”運動,将農民戶口轉化為城市戶口,撤銷村委會,然後宣告集體土地國家所有,進而将“轉化”而來的“國有”土地進行“出讓”。

    “村改居”導致了利益沖突,影響了社會穩定。為此,《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(2004年10月)中明确強調,禁止擅自通過“村改居”等方式将農民集體所有土地轉為國有土地。為解決《土地管理法實施條例》第2條第5項的誤解問題,國務院法制辦公室、國土資源部于2005年3月聯合作出《關于對<中華人民共和國土地管理法實施條例>第2條第5項的解釋意見》,該解釋規定,《土地管理法實施條例》第2條第5項的規定,是指農村集體經濟組織土地被依法征收後,其成員随土地征收已經全部轉為城鎮居民,該農村集體經濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。該解釋的精神實質是,即使是“村改居”,将農民集體所有的土地轉化為國有土地也應當履行征收的程序,而不是“村改居”後農民集體所有的土地自然轉化為國有土地。盡管如此,由于政府體制、司法軟弱等原因,仍然無法遏制地方政府對集體土地的沖動。

    地方政府關于集體土地轉化制的上述理解和做法,既包含了對法律的曲解,也體現出立法的缺陷。“規範征地程序”首先是要制止地方政府對集體土地的無償或低價“轉化”。

    其次是争議裁決行政制。争議裁決行政制是指因征地補償而發生的補償標準争議,由作出征收決定的人民政府負責裁決,當事人不服政府的行政裁決再就原争議另行向人民法院提起訴訟。此為通常所稱“先裁後審制”。此種程序安排有兩個問題,一是作出征地決定、實施征地決定者是政府,裁決争議者還是政府。政府既當運動員,又當裁判員。二是可以請求司法救濟(包括行政復議)的事項僅限于補償標準,而征地行為是否合法則不在審查之列。而事實上,在補償標準與征地行為的正當性之間,對後者的審查更為重要。因此,“規範征地程序”重要内容應當是解除政府的“裁判”職能,改由司法機關對争議進行獨立裁決。既将“先裁後審制”改為“訴訟審查制”。審查的内容也應當從補償標準拓展到征地行為的正當性和合法性。

    (七)關于“完善對被征地農民合理、規範、多元保障機制”的理解

    随着城市規模的擴張,原處城市郊區的村莊被持續卷入了城市規劃區和建設區。大量農民在将征地款分光吃光後淪為城市貧民。雖然從制度安排的層面來看,征地補償款歸集體所有,用于發展集體經濟,解決村民的就業出路。但實際上能夠形成此種的情形甚少。征地補償款大都以以下兩種“蒸發”掉,一是分光吃光,二是在集體企業中虧損流失。還有一個不容忽視的原因就是基層幹部以貪污挪用等方式侵吞集體資産。在東南沿海許多城市,許多村民利用集體土地建設房屋,除了家庭居住外,還用于出租經營。此種土地利用方式雖然解決了城市農民的收入與生活來源問題,但土地利用效率低下,且城中村的衛生、治安等問題也很突出。

    為此,廣東率先對舊城鎮、舊村莊、舊廠房(俗稱“三舊”)實施改造。通過三舊改造,農民取得了新房,但失去了土地收益。近年來,圍繞集體土地展開的拆遷争議和悲劇表明,現有的征地補償機制不足以維持征地農民的生活出路,不足維護社會穩定。“合理、規範、多元”的含義尚不明确,但至少表明中央已經看到了征地帶來的社會問題。如何實現對征地農民的多元化保障,應當是政府在很長時間内需要實踐和完善的工作。征地補償機制的完善需要探索實踐和時間過程,但地方政府至少不要以“城市土地屬于國家所有”為由,通過“村改居”等貌似合法的方式損害農民的土地權益。

    (八)關于“擴大國有土地有償使用範圍,減少非公益性用地劃撥”的理解

    關于劃撥國有土地使用權問題,《土地管理法》(第54條)和《城市房地産管理法》(第24條)作了相同規定,即下列建設用地,經縣級以上人民政府依法批準,可以以劃撥方式取得:①國家機關用地和軍事用地;②城市基礎設施用地和公益事業用地;③國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地;④法律、行政法規規定的其他用地。

    為解釋上述四類劃撥用地的具體内容,國土資源部于2001年10月頒布《劃撥用地目錄》。該目錄将劃撥用地的項目類型細分為如下19大類:1、黨政機關和人民團體用地;2、軍事用地;3、城市基礎設施用地;4非營利性郵政設施用地;5非營利性教育設施用地;6公益性科研機構用地;7、非營利性體育設施用地;8、非營利性公共文化設施用地;9非營利性醫療衛生設施用地;10、非營利性社會福利設施用地;11、石油天然氣設施用地;12、煤炭設施用地;13、電力設施用地;14、水利設施用地;15、鐵路交通設施用地;16、公路交通設施用地;17、水路交通設施用地;18、民用機場設施用地;19、特殊用地(指監獄、勞教所和戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所建設用地)。

    從《劃撥用地目錄》的内容不難看出,該目錄依據土地用途進行編制,而不是以營利與否為依據。鐵路、民航、油田、供電都是壟斷經營的營利性機構。此類經營機構一方面在經營創收,另一方面又免于支付土地出讓金。進而對其他相關産業的經營者構成歧視。報告所稱“擴大國有土地有償使用範圍,減少非公益性用地劃撥”,應當是指對目錄所列劃撥用地項目的壓縮與裁減。

    三、對“賦予農民更多财産權利”的理解

    全會報告第21點内容如下:賦予農民更多财産權利。……保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若幹試點,慎重穩妥推進農民住房财産權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加财産性收入渠道。建立農村産權流轉交易市場,推動農村産權流轉交易公開、公正、規範運行。

    (一)關于“保障農戶宅基地用益物權”的理解

    在黨的中央工作報告中,筆者第一次發現使用了專門的法律術語“用益物權”。根據《物權法》的規定,物權包括所有權、用益物權和擔保物權三種權利,用益物權是其中之一。用益物權主要是指土地使用權。如果将“土地”分為國有土地和集體土地,則相應地存在國有土地用益物權和集體土地用益物權,“保障農戶宅基地用益物權”的通俗理解就是保障農民的宅基地使用權。

    報告之所以強調保障農戶宅基地用益物權,是因為此無論是制度安排還是實際的行政管理都缺乏對農民宅基地的公平保障。比如,《廣東省實施中華人民共和國土地管理法辦法》第30條規定,征收農民宅基地不予支付安置補助費。一些地方政府在征收農民宅基地時,只補償房屋不補償土地(宅基地)。基于農民的強烈反對,中共中央紀委辦公廳、監察部辦公廳于2011年3月聯合發出《關于加強監督檢查進一步規範征地拆遷行為的通知》,該通知要求“房屋拆遷要按照建築重置成本補償,宅基地征收按當地規定的征地標準補償”。由于該兩辦不是立法機關,加上許多地方也根本沒有制定宅基地的征收補償標準,所以部分地方征收宅基地不予土地補償的情況並沒有改變。

    (二)關于“選擇若幹試點,慎重穩妥推進農民住房财産權抵押、擔保、轉讓”的理解

    “選擇若幹試點”是指先行試點,逐步推廣。集體土地入市、農村房屋流轉是一次制度革命,以綜合觀察各種正負效應。但試點只是一種方法,不影響制度改革的整體推進。

    “推進農民住房财産權抵押、擔保、轉讓”的意思不難理解,抵押、擔保、轉讓都是二級市場的流通措施。“推進農民住房财産權抵押、擔保、轉讓”就是允許農民的房地産物權在二級市場流通,從而打破只有國有土地及國有土地上的房屋才可以在二級市場流通的局面。“建立農村産權流轉交易市場,推動農村産權流轉交易公開、公正、規範運行”只是對農民房地産在流通過程中管理措施而已,應當沒有特别含義。

    四、如何正确理解和看待“小産權房”問題

    十八屆三中全會出台的土地新政掀起“小産權房”轉正的軒然大波。2013年11月12日報告披露了土地新政的原則性政策,政策效果立竿見影,“小産權房”的建設交易立即活躍。為此,國土資源部辦公廳住房城鄉建設部辦公廳于一周後(2013年11月22日)聯合下發了《關于堅決遏制違法建設銷售小産權房的緊急通知》。該緊急通知稱:建設、銷售“小産權房”,嚴重違反土地和城鄉建設管理法律法規,不符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃,不符合土地用途管制制度,沖擊了耕地保護紅線,擾亂了土地市場和房地産市場秩序,損害了群衆利益,影響了新型城鎮化和新農村建設的健康發展,建設、銷售和購買“小産權房”均不受法律保護。

    所謂“小産權房”就是指沒有産權的房屋。“小産權房”之所以沒有産權,是因為政府對“小産權房”不予登記發證。不予登記發證的主要原因是“小産權房”的建設用地屬于集體土地而不是國有土地。而利用集體土地建設“小産權房”違反了集體土地不得用于房地産開發建設的規定。當土地新政規定集體土地可以作為建設用地進入土地交易市場的政策條件下,“小産權房”也就不再是“小産權房”。

    在《土地管理法》沒有修改之前,稱“小産權房”“嚴重違反土地和城鄉建設管理法律法規”是正确的。但稱“小産權房”“不符合土地利用總體規劃和城鄉建設規劃,不符合土地用途管制制度,沖擊了耕地保護紅線”則似乎過于絕對。至于“小産權房”是否受法律保護的問題,只能說在目前的制度條件下不受法律保護。是否修改《修改土地管理法》並保護“小産權房”,則只能視明年人大會議修改法律的情況另行判斷。

    報告出台後,市場和政府分别發出不同的聲音,究其原因是混淆了實體問題和程序問題。改革農村土地制度,建立城鄉統一的地産市場,這是實體問題,是改革的方向。但執政黨的智慧需要通過立法轉化為國家意志。在未履行立法程序之前,政府和社會公衆均應當執行現行有效的法律。因此,社會公衆對“小産權房”問題不能操之過急、聞風而動,而應當做好思想準備,靜觀明年三月的立法情況。城鄉土地市場一體化是一種方向和趨勢,但将經歷比較復雜的改革程序和必要的時間過程。

    五、土地新政對廣東房地産市場的影響

    土地新政對廣東房地産帶來的影響可以從面、點兩個角度去分析。“面”是指整個廣東房地産市場,“點”是指廣州、深圳兩個一線城市及從屬于該一線城市的周邊區域。

    (一)從二元結構向多元結構發展

    目前房地産業集中在城市,從結構上來看,也就只有住宅地産和商業地産兩種基本類型。經濟适用房、廉租房等保障性住房從屬于住宅地産。報告允許集體土地進入一級市場、農民房屋進入二級市場,則意味着房地産業的類型将向集體土地可以承載的類型發展,比如旅遊業、工業、集約化的農業、林業等。現以溫泉為例進行說明。溫泉資源地處農村,資源所在的土地屬于集體土地。按照此前的體制,要想開發溫泉,必須先行征收土地,将集體土地轉化為國有土地,然後由政府将該土地出讓給投資人,最後才由投資人開發建設。在土地新政後,則免去了土地征收與出讓環節,投資人可以與土地所有權人直接簽訂土地出讓或合作開發合同。當然,開發經營所涉及的規劃許可、用途管制、建設許可、資源開采許可等則是另外一個範疇了。因此,土地新政後,房地産業除傳統的住宅地産和商業地産外,将向旅遊、工業、農業和林業等方向拓展。房地産業不再是一個獨立的産業,而是一個從屬于其他産業(比如旅遊業、農業、林業)的服務業。

    (二)由中心城市向衛星城鎮輻射

    集體土地的入市,意味着城市周邊将會出現大量價格相對低廉的住房。由于住房由市區向郊區擴展,從而導致人口亦由城區向郊區轉移。配合人員疏散,服務型地産(學校、醫院、交通、商場等)也将從市區向郊區擴展。

    在城際交通條件充分改善且交通成本充分降低的情況下,城市将出現功能分工。比如,有許多人居住在惠州東莞,但在深圳廣州工作。城市功能分工一旦完成,則廣州深圳的房地産主要是商業地産,惠州、東莞則主要是住宅地産,河源、汕尾、肇慶、清遠、則主要是工業地産。當然格局的布置還需考慮政府的産業布局,不完全取決于市場的自由發展。房地産業由中心城市向衛星城鎮發展,既是房地産業發展的客觀規律,也是城市化建設的主觀要求。

    (三)三舊改造決策面臨調整

    三舊改造盡管難度很大争議很多,但是很多開發商還是趨之若鹜。原因如下:其一,三舊地段一般情況而言,都處于商業價值良好的地段;其二,政策優惠。政策優惠是指免交土地出讓金、免招拍挂程序、免除部分行政規費,對農民房屋的征收只補償房屋不補償土地。在土地新政後,開發商要對農民土地進行購買,而且用市場價格進行購買。雖然有個别政府以“城市土地屬于國家所有”為由主張城中村的集體土地屬于國家所有,但此種說法不足以改變集體土地公平交易的大趨勢。

    雖然今年三月國土資源部曾經表态将一如既往地支持廣東的三舊改造。但此種支持也将在報告之後作出必要和合理的調整。調整的原則是與中央政策保持一致。由于政策和市場條件均發生了重大變化,三舊改造的投資決策就需要重新論證了。

    (四)土地新政對一線城市的影響

    土地新政的核心思想的集體土地的入市流通,對深圳廣州房地産業的影響略有不同。深圳地地域狹小,且絕大部分集體土地已經國有化,因此,土地新政對深圳的住宅地産影響不大。深圳的商業地産受到第三産業和香港服務業的支持,仍然會持續發展。惠州、東莞等地鄰近深圳區域集體土地的入市,将會緩解深圳住宅用地的壓力。随着居住成本的降低,深圳将吸引更多的外來精英人口支持服務業的建設發展,並以此彌補深圳高等教育資源饋乏的狀況。

    土地新政對廣州的影響似乎大一些。原因是廣州除中心城區外,還有從化、增城、花都等大面積農村地區。廣州農村集體土地的入市,将有效降低住宅用地成本。廣州是高等教育資源異常豐富的地區,每年有大量高端人口進入社會。居住成本的降低,将使廣州形成人才儲備,為第三人産業的發展創造資源條件。

    無論是廣州還是深圳,都是小産權房最多的區域。土地新政的出台,小産權房的清理處理也将立即被列入議事日程。小産權房如何清理處理,目前尚不得而知。但基本判斷是:對符合城市功能規劃和用地規劃的小産權房予以保留,對不符合城市功能規劃和用地規劃的小産權房則予以清理拆除。

    (五)土地新政對二線地區的影響

    在集體土地可以入市建設的政策條件下,二線城市房地産業的重點應當是旅遊地産、高檔房地産、農業地産和林業地産。生态旅遊資源絕大部分在農村,以生态旅遊資源帶動房地産業成為房地産業一個新的增長點。高檔房地産(不含高爾夫球場、别墅等國家禁止性用地項目)主要供城市高端人群消費。現階段,城鄉人口已經出現對流趨勢,低端人口從鄉村進入城市謀求就業,高端人口從城市流入鄉村,謀求環境質量。

    雖然農業、林業的家庭聯繫承包責任制是基本農業制度,但與此同時,報告第11點“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股”;報告第20點“鼓勵和引導工商資本到農村發展适合企業化經營的現代種養業,向農業輸入現代生産要素和經營模式”。報告的上述内容表明,商人可以出資與農民合作,建設經營服務于農業林業的房地産,比如建設農貿市場、木材市場農林産品加工工廠、配套的賓館酒店住宅等。

    在地産新政里,二線城市應當圍繞旅遊業和農林業展開房地産業的布局規劃。此處所稱“房地産”已經不是傳統意義上的住宅加寫字樓,而是服務于上述三大産業的所有建築投資。

    六、廣東房地産市場格局的走向與變化

    集體土地的入市和農民房屋的流通,不僅僅改變地産市場的壟斷格局,更重要的是将實現房地産市場的整體轉型。

    (一)從“三位一體”到“四權鼎立”

    在政府主導土地出讓並掌握建設許可權的情況下,市場格局是政府、開發商、消費者三位一體。在農民可以出讓土地的情況下,市場格局出現了較大變化:土地權屬于農民,許可權屬于政府,經營權屬于企業,消費者權屬于公衆。房地産市場格局從“三位一體”到“四權鼎立”。由政府出讓的城市土地幾乎已經消耗殆盡,在集體土地可以出讓的條件下,政府充當土地賣方的角色行将結束,農民将日益成為房地産市場的主角。“四權鼎立”将演變成一種長期而穩定的市場體制。

    (二)由賣方市場向買方市場轉化

    商業地産因受地理條件和資源條件的限制,長時間内均處于賣方市場的狀态。但住宅地産随着土地成本的下降,将逐步轉向買方市場。

    (三)由壟斷市場向競争市場轉化

    集體土地的入市,首先造成集體土地與國有土地的市場競争,與此同時,集體土地之間、國有土地之間同樣将出現競争。只要健康有序的競争秩序形成,房地産市場也就成熟了。長期以來,房價之所以越調越高,是因為調控沒有觸及土地市場。所有的調控措施都藥不對症,頭痛醫腳、腳痛醫頭。在此無意批評此前的樓市新政。十八大的土地與此前的樓市新政相比較具有不同的高度和特點。此前樓市的實施主體是政府,政府的調控只能在現有的制度框架内進行,政府沒有力量突破立法和體制。而此次土地新政是在中央的主導下進行,中央有條件通過立法手段調整體制安排。因此,房地産市場由壟斷走向競争已經成為不可避免。

    (四)由中心城市向周邊城市轉化

    土地成本将引導工業資本向周邊城市轉移,工業資本的擴散轉移将導致勞動力資源的配套轉移,從而導致住宅地産從城區向郊區、從中心城市向周邊城市轉移。

    (五)由高額利潤向市場份額轉化

    目前的營銷策略是最大限度地提高單位産品的銷售價格。事實上,畸高的房價也确實給政府帶來了巨額稅收,給開發商帶來了巨額利潤。高房價高利潤的市場事實,掩蓋了所有的管理缺陷和市場風險。但當房價趨于合理、利潤趨于合理的情況下,市場份額的大小成為是非標準。足夠的市場份額将形成穩定的江湖地位,市場份額不足則面臨淘汰出局。

    (六)房地産經營性服務業主導化

    在房地産市場趨于理性和成熟的條件下,管理策略、流通渠道、銷售政策将成為影響經營效益的重要因素。而此類管理措施帶有極強的技術性和專業性。因此,以彌補開發商管理資源(尤其是法律服務)缺陷為直接動機的專業服務将成為房地産業的重要組成部分。

    七、如何把握土地新政帶來的發展機遇

    在目前的市場條件下,房地産市場份額已經瓜分殆盡。數量上不足10%的開發商占有了超過90%的市場份額(包括未來20年的市場份額)。在沒有新的政策機遇的情況下,中小開發商很難左右市場。但現地新的政策機遇已經出現,市場面積空前拓寬,後起之秀就要認準時機,開辟、搶占和控制新的市場制高點。

    (一)搶占産業制高點

    中心城區的房地産制高點不是開發出來的,而是自然形成的。而二、三線城市和農村的房地産市場制高點則存在一個開發、培育的過程。因此,不要害怕農村荒涼,大膽進入。只要區域地段在珠三角工業資本和服務業資本覆蓋的範圍,均屬于安全範圍。在進入的方法上,可以先行進軍旅遊和農林地産,占領市場後,再轉向商業和住宅地産。

    從廣東省内的情況來看,城市化進程懸殊。珠三角核心地區,城市化比例已達80%以上,但周邊地區還有2008年才點上電燈的村莊。因此,城市化進程之初,許多地方還來不及做建設規劃。搶占廣大農村的房地産市場制高點,從參與城鎮和村鎮規劃開始,掌握第一手信息,吃準産業延伸的方向。

    (二)樹立合作觀念

    在政府出讓土地並主導市場的條件下,法律服務的作用受到限制。許多問題和争議政府可以通過行政手段解決,人民法院也不敢輕易作出與政府口徑不一致的司法行為。但在農民出讓的土地的條件下,農民與開發商的關繫成了純契約關繫,人民法院的裁判也将相對公正。因此,在集體土地入市的情況下,法律服務與操作将顯得異常重要。開發商除了要與政府妥為合作外(因為政府掌握了許可權),要善于與農民合作。與農民合作的方法就是善于與律師合作,尤其是專業性律師。律師的服務将會極大地減少糾紛與風險。農村基層組織是集體土地的所有權人,但基層組織往往帶有房姓宗族等封建色彩,個别地方還會受到不明社會勢力的影響。因此,集體土地的入市既帶來了機會,也出現了與城市經營不一樣的不确定因素。

    在政府持續轉變職能、轉移職能的歷史條件下,政府将向各種各類社會轉移管理職能,比如城鎮規劃、村鎮規劃、産業規劃等。各類專家學者教授的知識和智慧已經不僅僅用于教學,更重要的是直接服務于社會。專家們的個人知識和意見将會不斷地影響社會管理和産業建設。因此,在學會與農民和律師合作的同時,應當學會與專家教授合作。

    (三)樹立環境觀念

    房地産業是直接服務于人類生存的産業。因此,環境是人類首要的生存因素。中心城市人口衆多且集中,環境資源日漸緊張。低端人口基于就業需要,只能适應日漸惡劣的城市環境,而高端人群則會受環境質量的引誘離開中心城市享受相對較好的生存環境。因此,哪里環境好,哪里就有産業機會。環境質量通常用水質、空氣、綠化三大指標來衡量,其中水質是核心指標。事實上,只要水質良好、水源豐富,該地方綠化和空氣一定也好。因為沒有植被就不可有水源。因此,水質水源成為判斷生存環境的主要參照物。

    另外,從全國的生态環境情況來看,整個中國北方的環境質量已經嚴重下降,大部分地區的植被已經受到嚴重破壞。唯有廣東、江西、福建三省的植被條件相對完好。因此,北方人口大舉南遷将成為不可避免的趨勢。對于未來中國而言,廣東的每一棵青草、每一寸淨土都将彌足珍貴。北方人口的南遷,是廣東房地産業永不消逝的機會。

    撰文:韓世同    

    審校:楊曉敏



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