上海發布政府投資基金管理辦法

觀點網訊：9月28日，上海市人民政府辦公廳印發《上海市政府投資基金管理辦法》。

第一章 總則

第一條 為構建更加科學高效的政府投資基金管理體繫，促進政府投資基金高質量發展，更好發揮政府投資基金服務上海經濟發展的功能作用，根據《中華人民共和國預算法》及其實施條例等法律法規和《國務院辦公廳關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025〕1号）等文件規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱政府投資基金，是指本市各級政府通過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關産業和領域發展及創新創業的投資基金。

第三條 政府出資是指财政部門通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等安排的資金。未足額保障“保基本民生、保工資、保運轉”、政府債務付息等必保支出或債務風險高的地區，不得安排政府出資新設基金。

第四條 政府出資主要包括通過預算直接出資、安排資金並委托國有企業出資等方式。采取注資國有企業方式設立的基金，明确相關資金專項用于對基金出資的，納入政府投資基金管理。

第五條 政府投資基金應堅持有效市場和有為政府相結合，突出政府引導和政策性功能定位，聚焦國家和本市重大戰略、重點領域以及市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，加快培育新質生産力，增強科技創新策源和高端産業引領功能，為加快建成具有全球影響力的科技創新高地提供有力支持。

第六條 政府投資基金主要分為産業投資類基金和創業投資類基金。産業投資類基金要在産業發展方面發揮引領帶動作用，圍繞完善現代化産業體繫，重點投資産業鍊關鍵環節和延鍊補鍊強鍊項目，推動提升産業鍊供應鍊韌性和安全水平，打造具有國際競争力的産業集群。創業投資類基金要圍繞發展新質生産力，支持科技創新，重點投早、投小、投硬科技，提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力。

第二章 基金設立

第七條 各級政府應強化政府投資基金的整體謀劃和資源統籌，基金布局應适度集中，同一政府原則上不在同一行業或領域重復設立基金，避免同質化競争和碎片化。

第八條 市發展改革部門會同市财政部門、其他業務主管部門，結合國家及本市的發展規劃、專項規劃、區域規劃，研究制定政府投資基金重點投資領域清單，報市政府批準後印發實施，並根據産業布局變化情況适時調整，加強對政府投資基金投向的指導和評估。

第九條 市财政部門會同業務主管部門，結合現代化産業體繫建設需要和重點投資領域清單，加強本市政府投資基金布局的統籌管理，強化對各區設立基金的指導。鼓勵各區參與市級基金設立，積極争取國家級基金出資，形成出資合力。

第十條 政府出資設立基金應充分評估論證。根據市委、市政府重大決策部署和本市政府投資基金布局需要，業務主管部門會同财政部門，對基金設立的必要性和可行性進行評估論證，結合财政承受能力，合理确定出資規模、比例和時間安排，拟定基金設立方案，並按照規定程序報同級政府批準。

第十一條 設立政府投資基金實行市、區兩級分級管理，報同級政府批準。區級應結合産業發展實際，整合優化現有基金，嚴格控制新設基金，防止無序競争。鄉鎮政府原則上不得設立基金。區級基金批準設立後，應及時報市财政局備案。除上述情形外，黨政機關、事業單位不得以财政撥款或自有收入新設基金，已經設立的應按照政府投資基金要求統一規範管理。

第十二條 政府投資基金應根據不同定位分類設置管理要求。對創業投資類基金，可适當提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評價周期，推動創業投資類基金作為耐心資本投早、投小、投硬科技。對産業投資類基金，應建立多元出資結構，适當降低政府出資比例，吸引更多社會資本，聚焦支持重點産業關鍵環節和重點項目。

第十三條 基金設立方案應細化明确基金的政策目標、基金規模、存續期限、投資領域、出資結構、投資方式、投資決策機制、基金管理人選擇方式、管理費計提、收益分配、退出條件和方式、風險防控措施等關鍵要素。

第十四條 新設政府投資基金應科學合理設置存續期，存續期一般不超過10年，創業投資類基金、國家和本市重點發展的戰略性新興産業領域投資基金可适當延長存續期。

第十五條 基金管理人應在業務主管部門指導下，在基金設立方案審批通過一年内，按照《私募投資基金監督管理條例》有關要求，完成基金設立、基金協議（章程）起草和簽訂、中國證券投資基金業協會登記備案、首期資金募集、基金投資運營相關管理制度制定等工作，並按照發展改革部門要求，做好政府投資基金信用建設和信用信息登記工作。

第十六條 各級政府應加強存量基金管理。對同類基金較多、投資領域明顯交叉重合，以及存在投資情況不及預期等情況的基金，鼓勵以“市場化、法治化”原則開展基金整合重組，按照相關程序及約定，優化存量基金管理。存量基金整合不應影響基金正常投資運作。

第三章 基金管理

第十七條 政府投資基金一般應采用公司制、有限合伙制等組織形式，建立科學的基金投資架構，可采取母子基金或直投項目方式進行投資。子基金原則上以直投項目方式進行投資，嚴控基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現。

第十八條 政府投資基金原則上應通過市場化方式擇優确定基金管理人和托管銀行，采取其他方式的，應報同級政府批準。

基金管理人應具備與基金運作相适應的專業能力、募資能力、投資能力和管理能力，具有股權投資或相關基金管理經驗，具有符合要求的投資管理業績。托管銀行應選擇在中國境内具有基金托管業務資質的金融機構，最近三年内保持良好的财務狀況，沒有重大違法記錄。

第十九條 政府投資基金運作管理應按照“政府引導、市場運作、科學決策、防範風險”的原則，建立科學規範的基金運作管理和投資決策機制。基金募資、投資、投後管理、清算、退出等實行市場化運作，各級政府部門應充分尊重政府投資基金發展規律和項目投資特點，不以行政手段幹預基金日常管理和具體項目投資決策。基金管理人應優化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標、與民争利。

第二十條 創業投資類和産業投資類政府投資基金之間應加強資源共享和協同聯動，可按照市場化原則，積極引入社會資本參與投資，對同一項目不同階段集合發力、接續投資，推動形成匹配産業全生命周期的基金生态鍊。

第二十一條 政府投資基金在運作過程中，不得從事以下業務：

（一）從事融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業務；

（二）投資二級市場股票（上市公司定向增發、以並購重組為目的等中國證券監督管理委員會允許的投資方式除外）、期貨、房地産、證券投資基金、評級AAA以下的企業債、信托産品、非保本型理财産品、保險計劃及其他金融衍生品；

（三）向任何第三方提供贊助、捐贈（經批準的公益性捐贈除外）；

（四）吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；

（五）進行承擔無限連帶責任的對外投資；

（六）發行信托或集合理财産品募集資金；

（七）其他法律法規禁止從事的業務。

第二十二條 業務主管部門、财政部門可通過監督投向、跟蹤投資進度、委派觀察員等方式，促進基金合規運作。基金管理人應對子基金投資方向、合規運營、财務狀況等情況實施監督，強化盡職調查責任。

第二十三條 政府投資基金的管理費應結合基金的類别、規模、政府出資比例、投向、管理貢獻度等因素，科學論證、合理确定計提標準。基金管理費應結合投資期和退出期不同階段實行差異化管理，基金投資期管理費應以實繳出資或實際投資金額為計提基數，退出期應以未退出原始投資成本為計提基數並适當降低管理費計提標準，基金存續期滿後不得收取管理費。

第四章 基金退出

第二十四條 政府投資基金應科學合理确定退出期，並在章程或合伙協議中細化明确退出條件。政府出資退出時，應按照章程或合伙協議約定的條件退出；沒有約定的，應依法依規進行評估，采取市場化方式确定轉讓價格。

第二十五條 基金存續期滿前達到退出條件的，經各出資人同意，可通過回購、轉讓等方式适時退出。基金未達到預期效果，投資進度緩慢或資金長期閑置的，政府出資部分可按照協議約定提前退出。政府投資基金存續期滿後原則上終止，确需延長存續期限的，應報經同級政府批準後，與其他出資方按章程或合伙協議約定的程序辦理。

第二十六條 基金管理人應建立基金退出管理制度，制定退出方案。業務主管部門應結合所管理基金的不同類型，加強基金退出的監督指導。

第二十七條 政府投資基金各出資方按照“利益共享、風險共擔”的原則，在基金章程或合伙協議中明确約定基金收益分配和虧損分擔方式。政府出資部分的非項目收益一並納入基金收益管理。

第二十八條 政府投資基金原則上不循環投資。基金投資的子基金和項目退出後，基金管理人應及時向出資人分配資金。對歸屬政府出資部分的本金和收益，按照财政預算和國庫管理制度有關規定及時足額上繳國庫。

注資國有企業方式設立政府投資基金的，國有企業收回的收益應按照要求上繳國庫，收回的本金原則上優先用于落實市委、市政府部署的戰略性任務。

第二十九條 基金管理人應加強投資間隙資金管理，投資間隙資金只能投資于銀行存款、國債等安全性和流動性較好的固定收益類資産。

第五章 基金預算管理

第三十條 财政部門履行政府出資人職責，加強政府投資基金的預算管理。政府出資預算按照“量入為出、統籌兼顧、控制風險、講求效益”的原則，結合基金發展規劃和投資運營情況科學編制。

第三十一條 基金管理人每年應合理編制基金年度出資計劃，由業務主管部門審核後報同級财政部門。财政部門根據基金投資進展、結余資金、績效管理等情況合理安排出資，並按照規定納入年度預算管理。

第三十二條 基金管理人根據基金年度預算、投資進度及實際用款需要提出資金撥付申請，經業務主管部門提出審核意見後，報同級财政部門。财政部門結合基金投資進度、資金結余等情況，對撥付申請進行審核後，做好資金安排工作。新設立的市級政府投資基金，原則上通過市級政府投資基金統一出資平台出資。

第三十三條 财政部門向政府投資基金出資撥付資金時，增列當期預算支出，按照支出方向予以明确反映；收到投資收益時，作增加當期預算收入處理並予以明确反映；基金清算或退出收回投資本金時，作沖減當期财政支出處理。

第三十四條 财政部門應按照《财政總會計制度》規定，及時準确核算政府投資基金的投資、損益、處置和清算等業務。

第六章 監督績效和風險防控

第三十五條 财政部門、業務主管部門對政府投資基金實施全過程績效管理。業務主管部門應按照基金設立方案明确的政策目標，合理設置績效目標，構建科學化、差異化、可量化的績效指標體繫，重點關注基金政策目標綜合實現情況，對于重大戰略性項目，突出項目的戰略定位和社會效益。綜合采取調整管理費、超額收益分配等措施加強績效評價結果應用，體現激勵約束，切實發揮績效評價對基金運作管理的“指揮棒”作用。

第三十六條 國資部門牽頭制定政府投資基金盡職免責有關制度，遵循基金投資運作規律，優化免責認定標準和流程，不将單一項目或單一年度盈虧作為考核依據。對依法依規履行決策程序、符合盡職要求且未謀取非法利益的應予以免責，不将正常投資損失作為啟動責任認定程序或追責的依據。

第三十七條 政府投資基金應建立定期報告機制，按照要求向出資人和業務主管部門報送基金運作管理情況、财務報告以及可能影響基金正常運營、産生大額投資損失、發生重大風險的重大事項等，並按季度向财政部門和業務主管部門報送基金資産負債表、損益表等基金國有資産情況。托管銀行應依法履行托管職責，做好賬戶管理、資金清算、資産保管等事務，對投資活動實施動态監管，定期向出資人提交托管報告。

第三十八條 市級政府投資基金統一出資平台應建立和完善政府投資基金信息管理繫統，加強全市政府投資基金運行情況的信息統計和綜合分析。

第三十九條 政府投資基金應強化内控管理，依法保障出資人權益。基金管理人應建立關聯交易管理制度和廉政風險防範體繫，不得以基金财産與關聯方進行不正當交易或利益輸送，不得從事法律法規或行業規章禁止的業務。基金管理人應加強基金從業人員法律法規及職業道德教育、培訓和管理，确保政府投資基金行為合法合規。

第四十條 嚴禁以政府投資基金名義變相舉債。不得通過政府投資基金方式舉借隐性債務，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益、回購社會資本方的投資本金、承擔社會資本方的投資本金損失等事宜，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債，不得通過其他“明股實債”方式變相舉債，不得強制要求國有企業、金融機構出資或墊資。

第四十一條 政府投資基金應接受審計、财政部門對基金運行情況的監督。審計、财政部門按照有關規定開展政府投資基金審計監督、财會監督，基金管理人、托管銀行等應予以配合，監督檢查中發現的問題按照相關法律法規及有關規定處理。基金從業人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊或利用職務便利索取或收受他人财物的，依規依紀依法給予處理處分；構成犯罪的，由職權部門依法追究刑事責任。

第七章 附則

第四十二條 政府出資或政府投資基金參股國家級基金的，執行國家級基金相關規定；因貫徹落實國家戰略等要求，與其他省（自治區、直轄市）合作設立基金的，按照各方協商确定的方案執行。

第四十三條 各區可結合本辦法及實際情況，制定實施細則。

第四十四條 本辦法自2025年10月1日起施行，具體解釋工作由市财政局承擔。本辦法實施後，國家有新規定的，從其規定。

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