城鄉中國98:土地入市的路線圖

观点地产网

2014-08-20 02:40

  • 從根本上講,“征賣差價歸地方财政”帶出來的需求,差不多可以無限膨脹,永遠也沒個夠的時候。

    從根本上講,“征賣差價歸地方财政”帶出來的需求,差不多可以無限膨脹,永遠也沒個夠的時候。

    回頭看,打開城鄉間的土地市場之門,繞來繞去,走的不是一條直線。拜早期改革之福,經濟自由大增,啟動了人和要素的流動,結果是經濟集聚吸引人口集聚,城市化方興未艾。落到土地上,“位置”本身開始有價,集聚之地的市價急升,讓原本“不得買賣、不得租賃、出讓與轉讓,靠計劃指令配置”的土地,再也守不住昔日之巢穴,遲早被卷進熙熙攘攘的市場深淵。

    自發反應總是原創。早在第一批“三來一補”到珠三角落地之時,那裡的土地就已經發生了“市場化轉讓”——無非是講一個價錢,原業主的土地就轉給他人用。内地初辦第一批民營企業,所用的土地也早已進入“議個價錢就轉讓”的不歸路。試想溫州的私企,哪個辦廠不占地?當年蕪湖的年廣九,還能懸空炒出“傻子瓜子”不成?前一段在上海偶遇“小南國”老闆,她的創業故事是把家裡房子換到臨街,擺上4張桌子就開張。房子怎麼換的?還不是講好價錢就換手?房子轉了,下面那幅土地轉沒轉?自然一并也轉了。原來,“土地市場”就這麼簡單。

    過上層建築就不容易了。調查、研究、借鑒、決策、拍闆、試點、出政策、修老法,過不了五關、斬不了六将,那合法反應就沒門。也拜時代之福,那年頭敢為天下先的官員似乎比後來多很多。1987年12月1日,深圳公開拍賣第一塊土地。說“合法”也勉強,因為其時禁止土地買賣、租賃和轉讓,還白紙黑字寫在尚未修訂了的憲法裡。輿論壓力更大,說“違憲”、“走資”算輕的,更有罵“賣國”的——參與首批深圳土地競投的44家公司中,居然包括9家外資企業!

    但也不好定人家非法。是國務院授權深圳、上海、天津、廣州等城市,率先試行土地有償轉讓的。首拍當日,時任國家體改委主任、國務院外資領導小組副組長、央行副行長等中央要員,外加17位城市市長親臨現場“站台”。緊接着,12月29日廣東人大通過地方法規,明确“深圳特區國有土地實行有償使用和有償轉讓制度”。來年春天,全國人大通過1988憲法修正案,确認“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。至此,土地市場的合法大門正式開啟。

    不過,細節裡還藏有一個“魔鬼”。本來,自發的土地轉讓并不限于國有土地——如果以數量論,無論珠三角還是内地城鄉,怕還是農村集體土地轉出來的占多數——但到了“合法化”關鍵階段,卻被人為收窄為“唯國有土地才可向市場轉讓”。不是嗎?先是廣東地方立法,不僅把“有償使用和有償轉讓的土地制度”限于“深圳特區”(當時俗稱“關内”),而且嚴格限于“國有土地”。次年全國人大修憲,明确的原則本是“土地的使用權可依法轉讓”,而是年年底修訂的《土地管理法》更明确“國有土地和集體土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”,但又留有一筆“但書”——“轉讓的具體辦法由國務院制定”。1990年,國家頒布了“城鎮國有土地使用權轉讓條例”,但“農村集體土地使用權的轉讓”,卻再也沒有一個全國性法律的出台。再過8年,進一步修訂的《土地管理法》幹脆下達禁令:“集體土地不得買賣、出租和轉讓用于非農建設”!此時的立法者似乎完全忘記了1988年定下來的憲法準則。

    結果,國有土地合法進入了市場,但集體土地卻被隔絕在合法交易的大門之外。集體土地還是隻能由集體成員自用——分宅基地或開辦鄉鎮企業——若要轉給非集體成員他用,那就隻剩華山一條道,即由政府征用,變性為國有土地以後,再經由政府之手轉入市場。

    如此“政府一手征、一手賣”的土地制度,轉眼已成形27年。說成就,這套“土地資本化”之策功效巨大,否則始于深圳、遍及珠三角、而後長三角、環渤海、再中西部的城鎮化,不可能在一代人的時間内邁出如此耀眼的步伐。論問題,在一派“城市像歐洲”的超級繁榮底下,城鄉、官民之間的緊張與沖突,也從來沒有表現得如此集中與誇張。号稱“太平盛世”又斷不了動槍弄棒的,看來看去,常常不是一塊地,就是一處房。人們疑慮:這個“半拉子土地市場”可以持續運轉嗎?更有資格充當“中國模式”的典範,為人師表嗎?

    答案沒出現,卻發生了進一步的悄悄變革。看明白了,又一波“新土改”發源于大都市。經濟邏輯很清晰,城市——特别是那些極富集聚潛能的大都市——更早嘗到了地價急升的甜頭,也使大都市具有更強烈的賣地籌資沖動。問題是,這類“需求”極難滿足。

    從根本上講,“征賣差價歸地方财政”帶出來的需求,差不多可以無限膨脹,永遠也沒個夠的時候。想想看吧,這個“政府一手征地、一手賣地”的遊戲,賣地所得歸地方,但能賣出多少,卻取決于一是得到了多少“征轉地”指标,二是當地市場買地的需求量。要是“征地指标”可由各地出價競購,那麼市場力量就間接支配着“征地指标”的分配,集聚能耐大的城市,不難得到更多的用地指标。

    可惜事情不是這樣的。我們這個“半拉子土地市場”,其實還是行政主導,要服從内生的鐵定準則——按行政權力的等級配置征地指标,外加某些官場通行、微妙無比的官員打招呼之類的調節機制。在這套體制下,各城市獲取用地指标之多寡,與城市的經濟實力不一定有正向關系,卻更多受制于城市的行政級别。也不能指望國家還有别的配置辦法——好比一個超級大家庭,負責分派土地指标的“中央老爸”要面對幾百個嗷嗷待哺的兒子,怎可以厚此薄彼?“最公平之道”,還是講輩分、比長幼。于是,直轄市為一檔,副省級省會城市為一檔,地級市為一檔,縣級市又是一檔。至于到了鎮一級——哪怕有百萬人口在那裡常住——那就對不起了,漏剩下來還有多少算多少吧。

    這就逼出一些“超越現體制”行動,譬如2002年上海的“三集中”。為什麼大都市先行動?答案是他們手中有一副地價地租的好牌。既然從“老爸”那裡拿不到更多指标,何不眼睛向下,打一打郊區集體土地的主意?理論上那些土地也不是耕地,而是農民及其集體早就占用了宅基地、鄉鎮企業用地等“非農建設用地”。“集中”起來把結余的土地指标賣給急需土地的中心城市,城鄉皆有利,何樂而不為?

    好事傳千裡。“三集中”很快蔓延到江浙、長三角、山東、天津,也由此生成國土部新的用地政策——“城鄉建設用地增減挂鈎”。中西部後起之秀的大城市對此也敏感得很,很快學了回去,還加上些本地的創造:成都在“三集中”基礎上“還權賦能”,先确權、再流轉;重慶搞起了有聲有色的“地票”。仿佛不經意之間,政府主導的“挂鈎”在一些地方向市場版“挂鈎”變形,“半拉子土地市場”又被市場拉開了一道道新的口子。

    在首拍土地的深圳,“特區國有土地”入了市,關外大量的集體土地也沒閑着。須知經濟與人口的集聚所帶來的城市土地大幅度增值,是一個在經驗上很容易被感知的現象。不難理解,合法市場上的“地王”疊出,近在咫尺的關外原住民及其集體,當然不可能無動于衷。地價上漲由近及遠地蔓延,一來二去,關外地價也逐漸上升,那裡村民與集體的反應如出一轍——讓土地與房屋大量進入市場。與此相似,連天子腳下盛産的“小産權”,也是相對價格惹起來的禍。地價房價那麼高,合法口子又開的那麼小,那還不活活憋出一條民間入市的通道?更有溫州地方憑“地契”過戶的習慣法,全部無涉官府,一概民間自理——既然正規法律不承認、不保護,人家老百姓自己玩,還不行?

    看起來,土地入市是雙線并行的結果。一條線起于“國有土地率先合法入市”,并通過“宅基地換房”、“留地安置”、“三集中”、“增減挂鈎”、“城鄉統籌”和“地票”等多種多樣試驗性的政策工具,把部分集體土地引入合法交易的框架。另外一條線,從“精彩的法外世界”畫出來,其實是在基層農村組織和部分地方法規的容許下,集體土地要頑強地争取“同地同權”。在全國性修法完成之前,上述兩線似乎永不相交,不過越來越清晰的事實是,所謂“統一的城鄉建設用地市場”,正出現在這兩條平行線之間。

    突然記起,公元1176年,宋代詞人辛棄疾駐節贛州,途經造口時留下的那首菩薩蠻。是啊,“青山遮不住,畢竟東流去”,或許正可以用來描述當下城鄉土地入市的路線圖。

    撰文:周其仁    

    審校:楊曉敏



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