浙江省杭州市國土資源局近日公開處理並曝光面積近200畝的典型國土資源違法案件。事實上，這只是地方政府土地違規案中的冰山一角。“違規批地、賣地生財，屢屢曝光後仍然無法遏制的土地違法案件近幾年不斷增多。因此，當審計署和監察部介入土地調控當中時，業界對土地市場的規範寄於了很大的期望。”有專家向記者表示，中央整治土地市場的政令能否暢通和奏效，關鍵要看能否打破地方政府“賣地生財”的惡習。

　　土地違法成本很低

　　最近幾年，土地違法案件的披露常見報端，其特點是違規土地面積大、牽涉的地方廣。甚至在一段時間中，國土資源部公開表示，有些地方違法用地達到70%以上。地方政府為何頻頻違規用地，越曝光違規就越多？

　　“地方政府與開發商是一個利益集團，即使以地生財被發現，很多時候就是通報批評，收回土地，對於相關負責人來說，並沒有過大的成本付出。”一位房地產業內人士向記者表示，低廉的違法成本讓很多急於展現政績的地方官員將賣地當成了首要工作。

　　“土地和資金是城市建設和房地產開發中兩個最重要的因素，地方政府賣地可以獲得高額資金，開發商需要土地進行房地產開發，當二者的需求高度一致時，中央政令在地方貫徹不下去也就找到了答案。”首都經貿大學房地產研究所教授張躍慶在接受記者採訪時說，目前土地市場暗存的問題很多，此次監查部介入土地違紀調查之中，首要問題應該力查腐敗。而審計部門應該好好查查地方土地出讓金到底有多少，用到了那裏？！“否則，僅靠市場經濟來調控土地市場，顯然力度不夠。”

　　與此同時，據相關人士介紹，雖然國土資源部此前不斷披露地方政府的違規用地，但是，國土資源部的主要職責是“檢查出違法違規用地的情況”，至於如何處理地方政府以及當事責任領導，“應該是中紀委和監察部才能做到”。

　　這種情況造成的後果是：其一，國土資源部雖然實行了垂直管理，但要處罰違法的地方政府，又顯得力不從心，這在事實上造成了行政處罰被懸空的狀態。其二，儘管《土地管理法》明文規定：“對非法批准徵收、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但是，在實踐中，司法機關與地方政府有着千絲萬縷的聯繫，司法運作受到地方政府的制約乃至領導，司法機關其實很難直接追究地方政府的違法犯罪責任。

　　因此，地方政府違法用地的成本就變得非常低廉，甚至沒有什麼代價。

　　重提中央分享土地收益

　　“一直以來，如何更好地利用土地困擾着政府。”張躍慶說，早前中國土地使用制度叫“三無”，即無流動、無償使用、無期限。後來，為了適應市場經濟的發展，政府改變土地“三無”制度，使土地作為商品有償使用。進入1987年年底，深圳市首先引入香港土地出讓模式，公開拍賣一宗8588平方米地塊50年的使用權，土地使用權在中國第一次作為資產進入市場。1988年4月，全國人大修改《憲法》，增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的內容，國有土地使用權出讓由此正式“合法化”。

　　在此過程中，國務院發出《關於加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》，規定國有土地使用權出讓的收入中，“40%上交中央財政，60%留歸地方財政。但後來，為了便於地方政府取得城市建設費用，中央財政對地方土地出讓金的分享比例一再調低，甚至到最後有點不了了之。

　　“土地有償使用以後，各個地方城市發現土地是地方財政的主要來源。而開發商也在此過程中大量囤積土地，炒賣地皮而發財。”張躍慶表示，1993年到1994年，北海、海南以及深圳，土地買賣現象非常嚴重，很多“地蟲子”大變空手套白狼的戲法，造成這幾個地方土地價格飛漲，房價上漲，房地產泡沫嚴重。最終，當泡沫破滅時，海南爛尾樓到處可見。

　　目前，全國房價再次上漲，中央幾次調控都被地方化解於無形之中，其中，“第二財政”的動力不可小視。“為了遏制地方政府賣地生財，審查和監管地方土地出讓金是非常必要的手段。”有關專家認為，在審查和監管的基礎上，重提中央財政分享地方土地出讓金也顯得很有必要，只是中央到底應該分享多少比例，如何從習慣把所有收益都裝進自己“口袋”的地方財政中掏出一部分來，肯定會有難度。

　　“不管怎樣，嚴查違規批地、審計地方土地出讓金的來源和用途、中央分享地方土地收益等政策，目前的確對嚴重的土地違法現象有改善作用。但從長久來看，提高建設用地過程中的徵地補償標準、大力推廣中低價位住房以及杜絕地方政府在用地中‘寅吃卯糧’的現象，需要中央多個政府部門聯手製定政策來解決。”張躍慶分析認為，土地問題非常複雜，在這場中央與地方的“較量”中，不僅需要合理的政策，更需要中央政府嚴查土地違法案件的決心。

　　改變地方官員“政績觀”

　　“在嚴查土地違法案件和加強監管的同時，還應該改變地方政府官員的‘政績觀’。”有專家表示，在今後的GDP核算中，要把土地的收益從GDP中剔除，把土地資金的減少作為GDP的淨減值，這樣才能矯正政績觀，從制度上保證地方政府擺正自己的位置。

　　同時，要從根本上理清土地出賣收益的利益分配機制。目前，一些地方政府官員為追求政績，習慣性地追求當地的經濟增長率、城市化進度乃至一些表面化的“形象工程”。那麼，這些資金從哪裏來？“因此，杜絕地方政府‘以地生財’的習慣，必須對地方土地收益建立專款專用機制，以防地方政府負責人隨意支配。

　　“而且，應改變地方政績考核標準。”國家統計局景氣監測中心副主任潘建成此前表示，中國將改變政績考核指標，建立動態的監管和調控指標體系。“譬如禁止開發的生態區，就不要把地區生產總值當成衡量標準；對於優先開發地區，則應主要關注人均收入的增長。”潘建成透露，而那些放棄眼前利益、着眼於長期利益的地方可能得到補償。這些都將對改變地方政府“賣地生財”的問題有所幫助。