針對三次圈地高潮帶來的問題，圍繞着1986年出臺的土地管理法，一個嚴格的土地法制體系正在我國逐步形成。

　　第一部土地管理法出臺

　　1986年第一部土地管理法出臺，重點放在了嚴格保護耕地，並規定由直屬國務院領導的國家土地管理局統一管理全國城鄉土地，但沒有涉及土地使用制度改革的條款。

　　隨着各級土地管理部門相繼成立,以土地利用總體規劃、土地利用計劃、土地整理開發復墾和基本農田保護工作為主要內容，土地利用宏觀管理工作陸續起步，初步確立了由多部門分頭管理向全國城鄉統一的土地管理體制改革的方向。

　　土地管理法出臺的同時，國家土地管理局也於1986年成立，王先進出任局長。他向《瞭望》新聞週刊介紹說，當時最首要的任務是建立以劃定基本農田保護區為主要內容的耕地保護制度。三年後的1989年，這一制度在國家土地管理局和農業部組織召開的全國第一次基本農田保護工作會議上，得以正式確定，隨後通過《基本農田保護條例》，上升為法律。

　　1988年，七屆人大一次會議通過《憲法》修正案，規定土地使用權可以依照法律的規定轉讓，標誌着我國的根本大法肯定了土地所有權和使用權可以分離，土地使用權具有價值，可以入市流轉。

　　1990年，國務院出臺《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，明確國有土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押，土地使用權出讓可以採取協議、招標、拍賣方式。以行政法規的形式，確立了城鎮國有土地使用權出讓、轉讓制度。

　　與此同時，根據《土地管理法》和1986年中央7號文件提出的各級人民政府編制土地利用總體規劃的要求，新成立的國家土地管理局着手籌備土地利用總體規劃的編制工作。

　　1993年2月，國務院批准了《1986-2000年全國土地利用總體規劃綱要(草案)》。這是我國第一部土地利用總體規劃。到1996年底，我國大部分省自治區直轄市完成了省級土地利用總體規劃的編制工作。新中國第一個土地利用總體規劃的實施，在協調各業用地、保護耕地、合理開發利用後備土地資源等方面起了重要作用。

　　但中國土地學會副理事長黃小虎告訴《瞭望》新聞週刊，“當時，規劃在實施中也存在一些不適應的地方，在很長一段時間，按需定供的規劃，執行和監督力量薄弱，沒有真正制止濫用土地的習慣。”

　　這期間，1995年實施了《城市房地產管理法》，在肯定土地使用權實行協議招標拍賣出讓制度的基礎上，進一步明確規定，商業、旅遊、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須採取拍賣、招標方式。

　　11號文件對耕地的特殊保護

　　1997年，中共中央、國務院發佈《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，即著名的11號文件。這份文件決定對1991年以來的各類建設用地進行全面清查，力圖通過清查，摸清非農業建設用地數量及利用情況，瞭解建設用地的潛力，為盤活存量、節地挖潛和加強土地宏觀調控提供依據，為實現耕地總量動態平衡戰略目標服務。而另一個目的是，制止亂佔耕地、違法批地、浪費土地和非法交易行為，依法加強建設用地管理，健全有關法規、規章，完善政策措施，規範建設用地管理和土地市場。

　　11號文件帶來了土地管理的大轉折，也為土地管理法的修改指明瞭方向，直接促成了1998年土地管理法的第一次修訂。

　　“這不是一般意義上的修改法律條文，而是更新土地管理制度。”黃小虎回憶，此次修訂，建立了佔用耕地補償制度，實行了對耕地的特殊保護；建立了土地用途管制，促使土地使用者嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地；改革了土地徵用制度，土地徵用審批權上收到中央和省級政府；建立了農地轉用審批制度，控制建設用地總量。

　　修改中，調整幅度最大的內容是規劃，在全部法律的86項條款中，單獨列出土地利用總體規劃的有14條，規劃的編制實施以及法律地位都有了很大的進步。這也直接影響到了對《1986-2000年土地利用總體規劃》的修訂。

　　1997年國土資源部制定了《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》，1999年該規劃經國務院批准並實施。“規劃的實施，有效地促進了耕地保護，全國大部分地區基本農田面積保持穩定。同時有效控制了非農建設佔用耕地，促進了節約集約利用土地。”黃小虎說。

　　但具體執行中，難度重新出現。一些地方在城鄉建設和經濟發展的指導思想上與中央的要求還有一定的距離，影響了規劃的嚴格實施。黃小虎說，一些地方不依規劃辦事，存在違反規劃批地、用地的現象，一些地方擅自或變相修改規劃，影響了規劃的法律效力。

　　“儘管規劃本身很好，這些老毛病仍然難以根除。”在黃小虎看來，規劃“失控”僅僅是表象，“實質是一些地方政府片面理解發展經濟的內涵，為追求政績，好大喜功，亂佔濫用土地。”

　　這期間，在2001年，對土地資源市場配置制度的確立具有重要歷史意義的《國務院關於加強國有土地資產管理的通知》出臺，提出各地要大力推行土地使用權招標、拍賣，第一次明確具體地提出了國有土地招標、拍賣出讓的範圍和界限，為商業性房地產開發用地協議出讓亮起了紅燈，成為經營性土地由非市場配置到市場配置的政策分水嶺。

　　節約集約用地的政策思路

　　到2003年初，隨着新一輪經濟高速增長，繼上世紀80年代中期和90年代初期兩次土地徵用高潮後，第三輪圈地風席捲全國，各類開發區、工業園區雨後春筍般崛起。從2003年開始，中央開始下大力氣整頓土地市場，下發的文件一個接一個。也正是在這一年，黨中央和國務院正式提出運用土地政策參與宏觀調控。

　　2004年，國務院部署全面清理各類開發區，開展了為期一年半的土地市場治理整頓。在初步遏制了亂佔濫用土地的勢頭之後，2004年出臺了《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(即國務院28號文)。為貫徹落實好這個文件，國務院同步召開全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議，溫家寶總理作了《深化土地管理制度改革，依法切實加強土地管理》的重要講話。

　　但統計數據顯示，2005年未批先建佔用耕地面積仍有近31萬畝,全國耕地淨減少達542.4萬畝，地方投資仍在違規擴張。不得已之下，中央出臺了更嚴格的土地管理政策。這就是2006年7月25日國務院常務會議審議並通過的《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》。

　　這個被稱為“31號文”的文件，強調綜合運用經濟、法律和必要的行政手段加強土地調控，特別是提出了8條具體、務實的土地調控政策，與以往政策相比，改革力度更大，內容更具體務實，體現了黨中央、國務院對實行最嚴格土地管理制度的堅定決心。

　　“31號文”明確提出，工業用地必須採用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低於公佈的最低價標準。把工業用地也納入招標拍賣掛牌出讓範圍，實行市場配置。

　　2007年物權法的實施，全面肯定了招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的市場化配置制度。從內容上來看，物權法50%以上的內容是規定不動產的，以土地為主的內容幾乎達到60～70%。

　　目前，第三輪全國土地利用總體規劃(2006年～2020年)的修編正在進行中，為確保18億畝耕地的“紅線”，2006到2020年這15年的耕地減少量必須控制在3000萬畝以內。這個數字僅相當於“十五”期間耕地減少量的1/3。

　　全國土地利用總體規劃修編工作委員會主任胡存智表示，“各地如果有更高的發展需求只能通過集約用地解決，這是全國一盤棋的考慮。”也就是說，無論是現實還是未來的土地調控政策，解決尖銳的用地矛盾，節約集約已經是惟一的選擇。

　　2008新年伊始，國務院發佈了《關於促進節約集約用地的通知》。