中國政府首次對土地儲備的主體、範圍、程序、管理進行規範，有利於完善土地調控，約束政府“土地融資”

　　12月4日，旨在規範市、縣政府土地收購儲備行為的《土地儲備管理辦法》(下稱《辦法》)全文公佈。該《辦法》由國土資源部土地利用司主持起草，由國土資源部、財政部、中國人民銀行三部委聯合制定。

　　這是中國政府首次對市、縣政府儲備土地的主體、範圍、程序、管理進行規範，對完善土地調控以及約束政府“土地融資”影響深遠。

　　土地儲備制度得失

　　政府儲備土地源於1997年“杭州模式”。1997年8月，杭州市在全國最早成立了土地儲備中心，其初衷是依靠銀行貸款和財政撥款，收購破產或效益不高的國有企業的劃撥土地，盤活閒置、低效利用的土地。

　　此後，“杭州模式”被國土資源部總結推廣到全國，各地大小城市紛紛成立土地儲備機構，收儲範圍隨之擴大到市區內所有需要盤活的存量土地。

　　2001年5月，國務院發出《關於加強國有土地資產管理的通知》(國發[2001]15號)，強調“堅持土地集中統一管理，確保城市政府對建設用地的集中統一供應”，政府儲備土地正式獲得中央認可。

　　此後，市、縣政府紛紛加大了土地收儲力度，不再侷限於城市存量土地，而且把徵用農民的集體土地也納入儲備範圍。新徵農村土地取代城區存量建設用地成為入儲的主要來源，有的地方徵用農地佔儲備土地的比例高達90%以上。

　　在各地的實踐中，土地儲備中心一般由市、縣政府財政注資啓動，作為政府直屬的事業單位。其職能是：受政府委託從事土地的收購、儲備和出讓前的前期準備工作，以及負責實施城市規劃區內的土地徵用和國有存量土地的收購、前期開發、儲備和出讓。

　　按照中國的政策，地方政府不能發行債券，也不能貸款。有了土地儲備中心，地方政府就可藉此把土地“低進高出”，或向銀行抵押貸款，獲取城市建設資金。實踐中，各地的土地儲備中心已成為土地經營的主體，成為政府“以地生財”的工具。

　　近年來，隨着城市化的加快，各地土地儲備中心承擔了大量土地融資和土地徵用出讓業務。由於缺乏全國性規範，土地儲備機構地位不明確，收儲行為失控，釀成諸多腐敗問題。“土地財政”愈演愈烈，不僅嚴重侵犯農民土地權利，而且醞釀巨大金融風險。

　　抑制逐利動機

　　基於以上問題，國土資源部和財政部等一直在調研，希望以規範政府土地儲備為切入口，完善土地調控，約束地方政府“土地投機”，推動土地和房地產市場健康發展。這正是此次《土地儲備管理辦法》要解決的核心問題。

　　對於土地儲備機構的地位，《辦法》第三條明確，“土地儲備機構應為市、縣人民政府批准成立、具有獨立的法人資格、隸屬於國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位”。這意味着土地儲備中心在誕生十年後，正式有了獨立的法律地位。該《辦法》實施後，各地土地儲備機構的定位有了明確的說法，將逐步統一。

　　對於土地儲備的目的和範圍，該《辦法》提出，土地儲備是為了“調控土地市場，推動土地資源有效利用”；而在儲備範圍上，《辦法》明確要“優先儲備閒置、空閒和低效利用的國有存量建設用地”，然後才是“已辦理農用地轉用、土地徵收批准手續的土地”。

　　業內人士指出，這實際上排除了土地儲備機構直接徵用農民集體土地的做法，今後政府儲備的土地只能是已經依法“農轉非”的土地。這可能抑制地方政府以土地儲備為名低價徵用農民土地然後高價出讓的衝動。

　　為了防止地方政府隨意擴大土地儲備規模，該《辦法》還明確，“土地儲備實行計劃管理”，政府相關部門必須編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批准，並報上級國土資源管理部門備案。同時規定“各類財政性資金依法不得用於土地儲備貸款擔保”，“土地儲備機構不得以任何形式為第三方提供擔保”。

　　對於土地儲備機構“土地融資”出現的諸多問題，該《辦法》加大了財政部門和金融管理部門的外部監督。該《辦法》第二十五條規定：“土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款，其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證；申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。”

　　與此同時，上述條款還增加了財政部門對土地儲備機構的監督責任：“土地儲備機構舉借的貸款規模，應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，並報經同級財政部門批准”，“土地儲備機構申請貸款時，應持財政部門的貸款規模批准文件及同級人民政府批准的項目實施方案等書面材料”。

　　今年2月底，財政部已先行出臺了《土地儲備資金財務管理暫行辦法》。

　　期待執行效果

　　不過，由於該《辦法》存在諸多模糊之處，土地政策專家對其執行效果依然抱有隱憂。

　　國務院發展研究中心農村部研究員劉守英認為，在現有土地管理體制下，出臺該《辦法》還是很有必要，也是形勢所迫。但建立土地儲備制度的目的只能是規範土地供求，而不能立足於壟斷土地市場供應；應該立足於儲備城市存量建設用地，而不能以徵購農地為主；應該立足於調控土地和房地產市場，而不是把土地儲備變成政府牟利的工具。

　　土地學者指出，由於上述辦法並未明確土地儲備違規行為的懲處細則，也沒有改變“土地財政”賴以生存的城鄉分割的土地制度；加上中央政府很難知悉數千個市縣政府的全部信息，該《辦法》在執行中難免被地方政府“化解於無形”。因此，更進一步的土地制度改革依然迫切。