一年多來，住房公積金正進入一個風險“爆發期”，河北保定、廣東佛山、湖南郴州和衡陽等地相繼發生數億元住
房公積金被挪用案件
據央行報告，截止到2004年末，個人公積金住房貸款餘額達2096.2億元，除去個人住房貸款和購買國債，全國仍有沉澱資金2086.3億元。
報告認為，住房公積金支持中低收入者效果不明顯，而收益歸屬需明確。
“可以考慮把‘住房公積金管理中心’改造成金融機構。”10月12日，社科院經濟研究所公積金問題專家汪利娜對記者表示。
剛剛過去的9月，公積金問題再一次引起人們的關注。先是9月22日媒體披露湖南衡陽2.53億元住房公積金被挪用，衡陽市住房公積金主任劉向陽被批捕。
一年多來，住房公積金正進入一個風險“爆發期”。就在衡陽案件前後，河北保定、廣東佛山、湖南郴州等地相繼發生數億元住房公積金被挪用案件。
接着是9月28日，審計署發佈的第28期審計公告稱，國務院機關事務管理局所屬住房資金管理中心(北京住房公積金管理中心中央國家機關分中心)由於違規使用專項住房資金被審計署點名。
同期，新華社引述央行發佈的最新報告稱，住房公積金存兩大問題：一是支持中低收入者效果不明顯，二是收益歸屬需要明確。
“案件頻發關鍵在於監管缺失，而後者又源於對公積金管理中心的錯誤定位。”汪利娜說。
五千億公積金監管缺位
9月22日，《中國青年報》率先披露衡陽2.53億元住房公積金被違規挪用案件，住房公積金的安全問題再一次引起公眾注意。
在此前後，廣東佛山南海區住房資金管理中心挪用上億住房公積金案一審宣判。南海區住房資金管理中心被判犯“單位受賄罪”。
“作為負責公積金安全的‘公積金管理中心’反倒成為公積金安全的最大威脅。”上海華東政法學院社會保障問題專家方樂華表示。
所謂住房公積金，是指各單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，用於職工購買、建造、翻建、大修自住住房的一項制度。
作為住房制度改革的一項內容，住房公積金制度始立於1991年。其時，上海借鑑新加坡經驗，在全國率先建立住房公積金。隨後，北京、天津、江蘇、浙江等地也相繼效仿。
在取得一定成效之後，1994年7月，國務院發佈《關於深化城鎮住房制度改革的決定》，將該制度在全國推廣普及。
據央行2005年8月發佈的《2004年房地產金融報告》顯示，截至2004年底，全國住房公積金繳存餘額為4893.5億元。實際繳存職工人數為6138.5萬人，佔在崗職工人數的58.4%。
由於住房公積金帶有強制儲蓄、互助合作的性質，資金最終還要歸本人支配，用於住房或退休後提取，故設立一個專門的機構對其進行管理，並進行安全運作就顯得格外重要。
據《住房公積金管理條例》，住房公積金的管理實行住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的運作機制。
其中，對住房公積金管理中心的監管，則由建設部門牽頭，會同財政、審計、銀行進行。
不過據業內人士分析，作為託管銀行，只能聽從於住房公積金管理中心的指令，至於指令是否合乎規則，銀行沒有責任和義務進行過多考慮。而銀監局對類似專門賬戶的監管也只是賬面的定時查賬，對查賬期間的資金流動起不到實質的監督作用。
儘管2002年的全國住房公積金工作會議規定了住房公積金中心每年要向財政部門遞交財務報告，但是這種靜態監督也無法做到對住房公積金的資金實行實時監督。
“這種多頭監管的實際後果就是沒有監管。住房公積金形成一個封閉的運行系統，如果內控機制進一步失控的話，則問題的發生也就不足為奇了。”方樂華分析說。
對此，央行在《2004年房地產金融報告》中建議，應成立專門的監管機構，來對公積金管理中心進行監管。
“準金融機構”
“實際上，之所以監管缺失，很大程度上是由於公積金管理中心的錯誤定位造成的。”10月12日，汪利娜對記者表示。
據《住房公積金管理條例》(簡稱《條例》)，公積金管理中心被定位於“不以贏利為目的的事業單位”，隸屬於地方政府部門。但實踐當中，許多地方的公積金管理中心正扮演着一個“金融機構”的角色。
汪利娜介紹，儘管《條例》規定“資金管理中心只負責公積金的歸集、保值和增值，具體金融業務(貸款、結算、開立賬戶、交存和歸還)委託銀行辦理“，但在許多地方，住房公積金的匯交和貸款發放，實際上均由”中心“負責辦理。
這樣一來，“中心”就成了一個準金融機構，而受託銀行則變成了“中心”的出納。
“銀行最後就是走走形式。你只有拿到了公積金管理中心的批文，才能辦理這個公積金貸款。幾乎所有的程序，包括資信評估、抵押物價值評估都是他們組織在做”。在北京市某政府部門工作的劉先生介紹。
事實上，根據現行法律法規，公積金管理中心的上述做法也可以理解。由於公積金貸款採用的是“委託貸款”的模式，據《貸款通則》，銀行作為受託人“只收取手續費，不承擔貸款風險”。貸款的風險，事實上只能由公積金管理中心承擔下來。
據劉先生介紹，其要購買的房子就是抵押給住房公積金管理中心下屬的住房擔保中心。“住房擔保中心給你提供貸款擔保，你要用你買的房子給住房擔保中心提供反擔保”。
“是住房公積金管理中心在做這個貸款業務，而不是銀行。”汪利娜介紹，其2003年在全國調研時，一些公積金管理中心負責人就認為他們跟商業銀行沒什麼區別。
問題關鍵在於，如果是金融機構，就應該有自有資金，並按照金融機構的標準建立有效的監督管理機制，以及規範的會計審計、信息披露制度和相應的風險防範機制。
但事實上，其至今仍被定義成一個不以贏利為目的的事業法人，從而無法按照現代金融機構的監管規則進行控制，只是進行自我約束。
汪利娜說，正是這種定位，造成公積金管理中心在資金管理運用上出現“行政化”傾向。把廣大儲戶的儲存資金當作“準政府資金”進行運用。加上由於缺乏有效監管，致使“內部人控制”和“尋租”現象嚴重。
“在這個意義上，公積金被挪用並非偶然，而是現行制度缺漏使然。”汪利娜說。
資金何以閒置？
然而已經暴露出來的案件，常常與住房公積金管理中心進行國債投資有關，這是否意味着，公積金管理中心存在盈利壓力，從而造成不少管理中心鋌而走險，謀求更高的利益？
據現行法律規定，住房公積金管理中心是“不以贏利為目的的獨立的事業單位”。但事實上，公積金管理中心卻並不是一個“不贏利”的單位。
按照公積金制度的設計，公積金儲戶將錢存到公積金管理中心，公積金應該支付利息給儲戶。同時商業銀行支出相應的利息給住房公積金。
另外，儲戶公積金賬戶裏的公積金1年以內的利息按活期存款計息，1年以上的則按3個月定期計算。
“而公積金管理中心只要做好預算，一年當中會有多少人提取資金或申請貸款，將歸集的資金按定期存入銀行，就可以穩賺其中的收益。如果將錢貸出，更可以享受存貸之間的利差。”汪利娜說。
據瞭解，現在各地的住房公積金管理中心，由於其資金數量龐大，都已經成為了各商業銀行爭取的對象客戶。
正是在這種背景下，公積金管理中心似乎並沒有主動進行資金運用的驅動。
儘管《條例》規定，在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經住房公積金管理委員會批准，可以將住房公積金用於購買國債。但統計資料表明，資金的閒置程度在全國範圍內依然顯著。
據《2004年房地產金融報告》，截止到2004年末，個人公積金住房貸款餘額達2096.2億元，佔住房公積金總繳存餘額比例為42.8%，除去個人住房貸款和購買國債，全國仍有沉澱資金2086.3億元，佔繳存餘額的比例為42.6%.
《條例》規定，住房公積金實行的是“收支兩條線”的制度。即：公積金盈餘部分全部上交財政，用於建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的費用和建設城市廉租房的補充資金。公積金管理中心的日常支出則主要依靠財政撥款。
建設部政策研究中心住宅與房地產業研究處副處長文林峯介紹，由於目前各地財政普遍比較緊張，因此城市廉租房資金缺口主要來自住房公積金的增殖收益。
“這對解決最低收入家庭住房問題，緩解社會矛盾發揮了重要作用。”文林峯說。
“但上述資金的高閒置率則表明，還有相當居民為公積金做了貢獻，但還未享受到公積金制度的優惠。”汪利娜說。
2005年3月16日，央行下發了《中國人民銀行關於調整商業銀行住房信貸政策和超額準備金存款利率的通知》(銀髮(2005)61號)，決定從2005年3月17日起，對全國住房公積金有關利率進行調整。其中，公積金管理中心在受託銀行專戶內沉澱資金存款在結息日按現行超額準備金利率0.99%計息。這樣一來，沉澱在公積金管理中心賬戶的沉澱資金將面臨“倒掛”的現狀。
這使得，公積金管理中心尋求保值增值的壓力增大。從“事業單位型”體制的現狀看，其顯然不利於效益提高。
變身的可能路徑
儘管住房公積金制度給很多家庭改善了住房條件，但一個不可否認的事實是，目前仍有相當一部分城鎮職工由於各種原因未能納入公積金體系。而納入體系的職工，又因為貸款額度的限制，而無法獲得住房公積金制度的照顧。
對此，央行在《2004年房地產金融報告》中指出：公積金貸款應為中低收入人羣提供更多便利。
由於我國住房公積金制度具有強制儲蓄的屬性，每一個具有公積金賬戶的職工都應該交納資金。顯而易見的事實是，對於那些低收入人羣來說，由於高房價市場的存在以及公積金賬戶的低儲存額，使得其無法申請公積金貸款。
“結果就變成，他一直在為公積金貢獻，卻長時間無法索取，真正能夠從享受公積金貸款優惠政策的是那些中等收入以上的人羣。”方樂華說。
“現行公積金制度既非真正的互助性住房儲蓄，也不同於一般商業性金融機構的運作，因為商業銀行至少向儲戶支付了合理的利息，而公積金的儲蓄和低息都是強制性的。”汪利娜說。
汪利娜指出，要改變目前這種狀況，最好將住房公積金轉變成金融機構，同時改革現在的公積金配貸機制。
路徑之一是將其變成政策性金融機構，即由政府發起設立專門的經營機構，由政府承擔經營風險，為政府政策目標服務，並以利息、期限和資金可得性等方面的優惠來進行融資。
二是改造成合作性金融機構，按照會員自願入股、民主管理、互助互利的方式進行運作，為會員提供特定的金融服務。
事實上，有關住房儲蓄合作的實踐在中國已經開始。2004年，中國第一家住房儲蓄銀行———中德儲蓄銀行落戶天津。
與商業房貸和公積金貸款相比，住房儲蓄銀行不僅利率較低，而且利率固定，借款人能夠明確預知未來還款額，加上採取“先存後貸，存貸掛鉤”的貸款原則，其能保證長期信貸資金的充裕以及自願儲蓄者享受低級貸款的權利。
所以中德儲蓄銀行甫一落地，便受到消費者的歡迎。截至今年5月，該行已經銷售了4.2萬多份住房儲蓄合同，合同金額超過37億元。
“如果考慮將公積金管理中心轉變成住房儲蓄銀行，就更好了。”汪利娜說。
不過，也有專家表達了反對看法。建設部政策研究中心的文林峯認為，住房公積金作為住房保障體系的一個組成部分，主要是幫助有一定支付能力的職工購買住房，並不能解決全部職工的住房問題。對於那些買不起住房的城鎮居民來說，國家還有相應的住房補貼、經濟適用房以及廉租房等住房政策制度來保障。
而央行在《2004年房地產金融報告》中指出：要進一步完善住房公積金制度，提高中低收入者的購房能力。逐步做到所有居民都能上繳住房公積金，提高中低收入者的住房購買力，並允許發達地區優先提高個人公積金繳存比例。
個案剖析
昌吉2億住房公積金深陷德隆案
州政府的文件稱，兩億元公積金未從受託方金新信託收回，但管理中心主任表示僅損失近3000萬元
“金新信託的官司沒有結論，我們十一都過得提心吊膽。”電話那端的王先生說。
王先生現為新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州住房公積金管理中心(以下簡稱“管理中心”)的一名官員。自從9月22日德隆系的一起要案———金新信託投資股份有限公司案(公司以下簡稱“金新信託”)在烏魯木齊市中級人民法院開庭以來，他和許多同事均在期待着法庭的最終判決。
檢察機關指控：自1997年1月至2004年8月，金新信託共計吸收公眾存款35265筆，金額為201.73億餘元，截至2004年8月31日，未兌付資金42.68億餘元。
據管理中心主任馬志中介紹，此次開庭涉及的資金，包括了該州近三千萬元住房公積金。
記者輾轉多處獲得的一份資料顯示，管理中心曾將2億元住房公積金委託給金新信託理財。隨着德隆案徹底崩盤，該筆資金被悉數套牢。
2億公積金購買國債
由昌吉回族自治州政府出具的一份材料顯示，截至2004年4月，該州住房公積金管理中心提供兩億元委託給金新信託購買國債。
管理中心主任馬志中告訴記者，購買國債的目的是保值，為此管理中心委派下屬部門對投資項目進行了考察，他親自做了審批。
對於為何選擇金新信託，馬志中的解釋是：想投資二級市場的國債，當地只有金新信託比較可靠。“它是本地企業，看得見，摸得着，比較放心。”
管理中心一位官員也證實，該州以住房公積金購買國債始於2003年5月，而當時該中心剛完成重建不到三個月。
彼時正值德隆系資金鍊緊張，其對補充現金流需求十分迫切。上海友聯一位高管回憶，2002年4、5月間，德隆旗下各金融機構相繼出現資金缺口。該公司系金新信託的操控者之一。
記者獲得的一份文字材料也顯示，德隆系資金缺口在2002年5月接近15億元。2002年底，德隆系資金缺口10多億元。
來自新疆本地金融界的人士稱，當時金新信託為開拓當地融資渠道，開出了回報率可達13%至15%的承諾。
“部分人為了爭取利益最大化不惜鋌而走險，購買國債保值只是個藉口。”當地一位人士評價道。
不過，針對有2億元公積金被套牢德隆案的說法，管理中心主任馬志中堅決予以否認，稱只有近三千萬元血本無歸。
多方追討無果
2004年5月14日，昌吉回族自治州政府向新疆維吾爾自治區銀監局發出“昌州政函[2004]42號”函件，“責令金新信託兌付我州住房公積金”。
該函件稱，“截至目前，我州住房公積金管理中心委託金新信託購買國債兩億元，現已逾期4000萬元(4月14日到期2000萬元，4月26日到期2000萬元)，5月13日又到期1億元。”
自當年4月中旬以來，管理中心已多次到金新信託催收逾期的委購國債住房公積金，但沒有收回分文，而且對方未做出任何承諾和明確解釋。
函件描述，針對該州“幾億公積金被金新信託黑了”的傳聞，“有60多人陸續到州政府詢問，有200多人到管理中心質詢。”
一個背景是，德隆危機彼時已是積重難返———與上述時間相映襯，2004年4月，“老三股”(新疆屯河、湘火炬以及合金投資)相繼被德隆系旗下的機構拋售，德隆系通過高息融資維持的高市值瞬間蒸發，其資金鍊徹底斷裂。
多方追討無果後，2004年9月，管理中心將金新信託起訴至新疆維吾爾自治區高院，高院雖受理但未開庭。管理中心的一位官員介紹，檢察院和紀檢部門至今未介入此事。
記者致電烏魯木齊市檢察院起訴處，該處李處長稱案件正在審理階段，未透露所涉金額。
由新疆維吾爾自治區審計廳完成的2003年度《審計報告》顯示，昌吉等9個地州市將住房公積金及政府財政公共性資金以委託購買國債名義，投放到民營單位、證券信託投資機構進行擔保、託管、抵押等金融活動，1998年至2003年間累計資金髮生額達17.99億元，由於違規操作，造成資金損失及潛在資金損失達4796萬元。
社科院城市與房地產經濟研究室的況偉大博士認為，國債是一種風險很低的金融產品，公積金購買國債之所以屢屢蒙受損失，在於其“往往被偷樑換柱，以購買國債的名義進入金融市場參與了資本運作”。
誰的責任？
“住房公積金管理中心的要職都是肥差。”一位從事公積金管理的官員坦言，管理中心的主任猶如半個財政局局長。
以湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪案為例，李樹彪擔任管理中心主任後，陡然成為當地各商業銀行的“財神爺”，各銀行為攬存公積金存款甚至給予李樹彪高額回扣。
昌吉住房公積金管理中心自1996年建立，區域內共有住房公積金管理機構9家，分別設於該州9個區縣，2003年中心完成重組。
根據2002年3月24日國務院修訂頒佈的《住房公積金管理條例》(簡稱《條例》)，區縣不再設立住房公積金管理中心。
《條例》規定，住房公積金的管理實行“住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督的原則”，住房公積金管理中心在保證住房公積金提取的貸款的前提下，方可以購買國債。而動用公積金，必須經住房公積金管理委員會(簡稱“住房委”)批准。
昌吉回族自治州政府官方網的資料顯示，分管城建的副州長買買提·達吾出任該州住房委主任委員，州財政局書記任副主任委員。
馬志中介紹，中心委託購買國債一事，在昌吉年度預算和年終決算報告中均有體現，但住房委一般僅在經費支出方面做審批。
“對於購買國債等，沒有懂這方面的人才。”馬志中認為，上面幫助的力度太小，管理中心一邊要開拓市場，一邊要研究規避政策風險，明顯力不從心。
馬志中介紹，今年全州的住房公積金年貸款最高可達1.5億元。早在2004年7月，昌吉州住房公積金管理中心一位官員曾表示，管理中心的壓力很大，以當時的資金規模，就是全部用於個人貸款也無法滿足需求。