最近，第三輪土地利用總體規劃修編正在全國緊鑼密鼓的展開。從目前看，雖然全國閒置土地、空閒土地、批而未供土地近400萬畝，全國的建設用地總規模並未突破，但處於經濟增長期，城市的非均衡化發展，使西安等部分省份城市的建設用地已突破預期指標，土地告急。而此間，中央政府要求，為保證糧食安全，各地絕不能逾越基本農田保護紅線。推進節約集約用地，統籌規劃各類用地已成為當前許多城市的重中之重

　　從1997年到2003年，西安市新增建設用地17萬多畝，而按照陝西省政府的規劃，西安市1997年至2010年的建設用地為13.5萬畝，西安的建設用地至少提前7年“超支”3.5萬畝。

　　前不久全國人大常委會《土地管理法》執法檢查組通報對陝西的檢查結果時提出，西安市土地利用總體規劃遠不適應城市發展需要，建議西安處理好土地利用總體規劃和城市經濟發展的關係，防止因土地審批問題而影響城市經濟發展。

　　隨着西部大開發的不斷深入推進，作為西部地區重要中心城市的西安，建設用地的短缺，已經開始困擾這個城市未來的開發與發展。

　　規劃滯後加劇供需矛盾

　　“土地規劃的相對滯後和西部大開發戰略實施之後，西安城市經濟建設的快速發展，是造成目前西安土地供應矛盾加劇的一個重要因素。”西安市國土部門官員說。

　　西安市現行的土地利用總體規劃，是在1997年中共中央、國務院發出《關於進一步加強土地管理切實保護耕地制度的通知》後根據當時的實際情況編制完成的。

　　當時陝西省政府按照國家嚴格控制城市規模、保護耕地的要求，下達給西安市1997年-2010年建設用地的指標為13.5萬畝，耕地保有量指標504.48萬畝，基本農田保護指標450萬畝，保護率高達87.08%，有個別區縣為完成這一指令性指標，其保護率達98%以上。

　　“當時制訂這一項規劃時，國家還沒有提出西部大開發戰略。1999年中央開始實施西部大開發戰略，西安作為新歐亞大陸橋、中國隴海蘭新地帶最大的中心城市，由於其重要位置和在西部大開發中起着承東啓西連接南北的重要作用，西安城市、經濟的發展速度超過了以前，令人始料未及。”

　　如同許多西部城市一樣，西部大開發的戰略實施後，西安市加大了城市建設、基礎設施、生態環境和教育等方面的投資力度。

　　資料顯示，近年來陝西先後實施了以西安為中心的米字型公路網絡建設，繞城、西合(西安-合肥)等鐵路和城市三環建設，佔地3萬多畝；西安39所大專院校老校區佔地7377.1畝，由於近年擴招需要還將佔地2.1萬畝，按照國家普通高校用地標準測算，到2005年，西安市有39所大學還需用地4萬畝；加上各個開發區的高速發展，建設用地需求較大，需求還有進一步加大的趨勢。

　　同時，西安還是千年古都，周邊郊區周圍就是良田和佔地廣闊的四大遺址，文物保護區面積大，僅漢

　　長安城等四大遺址區面積就達上百平方公里，西安市僅周、秦、漢、唐遺址保護區面積就達14.55萬畝。這些地段無法實現開發利用，也導致城郊區可利用的土地面積十分有限。

　　戶籍政策的變化和城市經濟的繁榮，使目前西安市城市人口已達720萬人，其中非農業人口310萬，而根據原來的預測，西安要到2010年非農業人口才達到310萬，顯然，根據預測人口制訂的土地利用總體規劃早已不能適應城市發展的需要了。

　　隨着西部開發戰略的深入實施，城市人口的增加，城市化、工業化進程的推進，西安市建設用地量的急劇擴張，人與地的矛盾、經濟發展與耕地保護的矛盾日益顯示出來。

　　用地緊張制約發展

　　當前，令這個正在快速發展中的西部城市心焦的是建設用地的緊張，已經開始影響到了當地經濟發展和招商引資進程。

　　由於建設用地供需矛盾尖銳，西安市2002年洽談的50個投資項目因不能及時提供建設用地走了12個，失掉投資7億元左右。2003年洽談的55個項目，因不能及時提供建設用地已走了5個項目，失掉投資達4億元左右。

　　隨着西部大開發的推進，西安市建設預留地已經用完，建設用地供給嚴重不足，很多建設項目按照土地法規已無法徵用報批，建設用地供給不足已經嚴重製約着西安市的快速發展。

　　早在2003年，西安高新區的招商引資就曾出現了建設用地供不應求的局面，建設用地缺口達8000畝，全區60多個項目在排隊等待建設用地。其中總投資達35億元的12個項目急需建設用地，18個正在洽談的項目也在等待用地。

　　在西安，這一南一北兩個開發區都是帶動西安經濟的重要動力和增長點。

　　“從目前來看，城裏舊城改造拆遷及代徵拆遷量大，拆遷成本高。西安市舊城區人口密度大，商業服務業也很發達，在拆遷改造過程中，這些區域的拆遷量大，安置相對困難。”西安市政府部門官員說。

　　近年來，西安市的主要做法是徵用農用土地，按照規定的報批程序和實際操作情況，一個建設項目從土地規劃預審、立項、定點，到批准供地，工作環節多、週期過長，一般都在半年以上，這些也直接影響到西安的投資環境和建設速度，加大了開發建設的成本，也容易造成未批先佔等違法用地現象的發生。

　　此外，國土資源部也於去年出臺規定，嚴禁通過調整縣、鄉(鎮)土地利用總體規劃，擅自改變基本農田的組織與佈局，規避報批佔用基本農田。

　　土地利用總體規劃滯後、基本農田保護率相對較高，這無疑增加了西安依法局部調整土地利用的難度。西安市還有大批重點建設項目都因為涉及規劃和基本農田調整，土地徵用報批手續無法進行，致使目前正在加快發展的西安經濟遭遇瓶頸。

　　盤活存量節約用地

　　在此輪土地修編中，中央及國土資源部一再強調，“十一五”期間，在規劃上將不會考慮跨省平衡用地。這意味着，各地要在總規模量不變的情況下，通過切實改變粗放式用地、節約挖潛解決土地供需矛盾。為了保證今後的建設開發需要，減緩土地供需矛盾，土地儲備和閒置土地的清理工作已經成為西安市國土資源部門工作的“重中之重”。

　　據瞭解，早在2003年，西安市就下發了對於閒置土地的處理辦法，規定對於使用國有劃撥土地的，自市政府批文下發之日起超過一年未動工建設的；從土地使用權出讓合同生效之日起超過一年未動工建設的；以及已動工開發建設但開發建設的面積佔應動工開發建設總面積不足三分之一，且未經批准中止開發建設連續一年以上的土地均按閒置土地處理。

　　閒置土地滿兩年的依法收回使用權，閒置土地滿1年不滿2年的，由國土資源行政管理部門依法徵收土地閒置費。具體標準為：以劃撥方式取得的土地為20元／平方米徵收，以出讓方式取得的土地按每年不超過土地出讓金20%徵收。

　　在日前召開的中共西安市委十屆七次全會上，陝西省委副書記、西安市委書記袁純清說，下半年西安市將着力解決土地和資金問題，突破經濟發展的“瓶頸”。

　　會上提出，西安市的土地供應缺口大，一些項目待地的情況已經顯現，對此西安將按照“盤活存量、調整結構、合理利用、爭取增量”的原則破解土地難題。

　　西安今後將重點清理閒置土地，盤活存量，對閒置兩年以上的土地，堅決限期依法收回，供給急需用的、效益好的項目。同時積極調整結構，堅持優先產業項目、優先外資項目、優先重點項目，抓緊啓動已批項目建設，調整已批未用土地，凡是符合產業政策、符合西安發展實際的項目，都要重點給予扶持。科學合理地利用土地，提高土地的投資強度和產業效能，使土地發揮最大效益。

　　據瞭解，在全國許多城市都有突破建設用地指標的情況，作為西部開發重點城市的西安，也是陝西惟一的特大城市，由於陝西省城鎮體系不發達，周邊並無相應的大城市能為其分擔用地壓力，因而土地供需矛盾很典型。

　　前不久，全國人大常委會《土地管理法》執法檢查組在陝西檢查時，西安市曾提出建議，目前國家即將修編全國土地利用總體規劃，希望將西安市列入規劃修編的試點城市之一，加快西安土地利用總體規劃的修編速度，以適應城市發展的需要。

　　“從西安目前的情況來看，緩解建設用地緊張，只能是加快城市存量建設用地的清理盤活，挖掘土地供應的潛力，進一步完善土地收購儲備制度，合理安排，節約用地。”西安市政府一官員說。