在近期接踵而來的地產調控政策中，《土地出讓金收支管理辦法》終於稍顯亮色。在土地問題上，邁出任何一步都牽涉全局，因此步伐雖慢，但似乎惟此才能平衡各方的利益訴求。
這個新的管理辦法規定，土地交易變更為“收支兩條線”，並且接受地方人大的監督。在程序設計上看，有了制衡機制。但問題在於，這樣一部由國土部出臺的原則性行政管
理辦法，對於地方行政機構的剛性約束能到什麼程度呢？人大可以監督了，但人大監督的具體依據是什麼呢？在這個新辦法中，土地用途的限制性條件，以及對於失地農民的補償方案與以前相比變化不大，對於司空見慣的地方層層截留也仍無更有力的遏制手段。因此對於土地新政而言，需要面對的問題仍很艱鉅。
對於土地出讓金的分配方法，除如《土地出讓金收支管理辦法》這樣的行業性管理規定，甚至在現行的《土地管理法》中也並無明確細則。更值得關注的問題在於，20年前頒佈、1987年和1998年曾作部分修改的《土地管理法》，至今並未再修正，在今年兩會上，吳瑞林等30餘位人大代表，再一次提出了制定《土地法》的議案。吳瑞林在議案中寫到：“《土地管理法》不能代替《土地法》。”現行的《土地管理法》基本上屬於土地行政法，而不是土地民事法。條款中的各項規定，主要為“管理、維護”提供法律基礎，而非涉及產權的民事問題。承擔這項重責的只能是《土地法》。
自從1987年9月，深圳出讓一塊5000多平方米的土地使用權，到1988年4月，《憲法》中土地不得出租、轉讓的規定被刪除，規定“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”，曾經“不值錢”的土地，早已成為權力與財富聚焦的中心。賣了地就有錢，買了地就有錢，但土地流轉中有一項卻應該是與掙錢無涉的，就是“為公共利益的需要”徵地。按照1998年修改之後的《土地管理法》，其第2條第4款規定“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用”。但是，這個條款及其以後的種種土地政策中，對於“公共利益”的邊界卻界定得相當之模糊，令土地流轉中的可“運作”空間相當大，往往地方政府以“公益需要”為名目徵地，轉眼間看到的卻是商業開發，掛着大學城、開發區的牌子而大賣商品房的狀況並不鮮見。
對於地方政府而言，當然需要承擔活躍經濟、擴大就業、基礎設施建設等多重責任。但凡事過猶不及，一方面土地在拍賣市場上，幾乎是以“點土成金”的氣勢，把商品房市場烘得火熱沖天；另一方面，為了招商引資，土地又以低廉價格甚至零地價成為吸引工業落戶的籌碼。土地流向、用地結構、商業佔地與公共利益佔地的區隔究竟應如何界定？這些都需要在《土地管理法》甚或在將來可能會有的《土地法》中逐漸澄清。
關於“公共利益”的界定，在其他國家及地區通常有兩種方式：一是概括式規定，比如德國的《民法典》、日本的《土地徵用法》中的對於土地利用的“公共屬性”界定，對於“公共目的”發生異議時，最終不是由政府而是由獨立的第三方——議會或是法院裁定；二是列舉式，如韓國《土地徵用法》，臺灣地區的《土地法》，則逐條把什麼是屬於土地“公共目的”的用途一一列出，一目瞭然，看起來機械，但治理成效得以保證。不論哪種方式，總不會像我們常見的，當要過審批關時，徵用這塊土地的前提就是“公共利益的需要”，而當轉手用於商業開發用途時，這塊地又會由於以往從“公共目的”立項中得來的低成本，成為吸引投資者的利器。
在目前，法律及監督機制尚處於轉型階段，僅僅是原則上的土地用途概述，並不適用於當前的社會環境。我們認為，韓國式的列舉土地用途值得借鑑。土地問題是一個國家的根本大計，如果沒有至剛至純的硬約束，那遲早會因為過度透支而得不償失。有一個簡單明確準則的好處是，一方面可降低國家對治理能力參差不齊的各級地方政府直到“村政府”的管理成本，更重要的是解決土地這個問題實在迫切，是拖不得也拖不起的事情。(經濟觀察報/呂尚春