全面回顧中國住房制度：成就、反思和改革

夏磊 當前我國房地産市場存在的問題，很大程度上跟我國基本住房制度有關，而促進市場平穩健康發展，則根本上取決于住房制度改革和長效機制建設。

中國住房制度形成于1978-2018年的一繫列改革。40年改革開放偉大征程，是每一個追求美好生活的中國人共同創造的輝煌歷史，也是發揮中央、地方兩個積極性，不斷的摸着石頭過河，以政策激活市場、以市場積累經驗、以政策總結教訓的過程。

中國，一個14億人口的大國，占世界18.8%的人口，在1978年改革開放之初，人均居住面積僅3.6平米，到如今城鎮人均住宅建築面積超30平；從改革開放之初的“簡易公房”，到如今消費升級的“品質住宅”，市場的力量創造着奇迹，因為房改，充分調動了每個社會成員的積極性，充分相信每個人都對改善住房條件有持久的動力，蘊含其中的改革哲學，奠定着成功的基石。

新時代，新思路，新住房制度。

住房制度的要義就是解決住房問題，維持平穩發展的房地産市場。

當前，城鎮化率僅59.6%，住房自有率79.2%，經濟發展水平從1998年房改時的人均GDP6860元、經濟總量世界第八，到2018年人均GDP64521元、世界第二大經濟體。對住房制度的認識，當随着發展階段而逐漸深化。目前，中國住房制度已形成五大支柱。

一是商業貸款為主、公積金貸款為輔的住房金融制度。

住房金融體繫以商業按揭貸款為主（余額占比83.2%），輔以住房公積金。按揭貸款首付比例首套20%-35%、二套30%-80%，高于國際平均水平；利率高于歐洲、香港、新加坡等低房貸利率經濟體。

按揭貸款條件較中性，但政策變動頻繁。2003年以來全國統一調整首付比例12次，7次收緊，5次放松，政策放松期均為居民加速加杠杆期。如2008-2009、2014-2016兩輪政策放松期，居民杠杆率年均提升5.6、4.4個百分點，顯著高于2006-2018年均3.4個百分點的上升速度。

二是招拍挂為主的土地供應制度。

中國實行土地兩權分離制度，土地所有權公有，使用權可轉讓。轉讓方式包括有償出讓和無償劃撥兩大類，分别主要針對經營性用地和基礎設施用地。2002年國土資源部11号令出台後，“招拍挂”成為土地有償出讓的主要方式，2006-2016年招拍挂出讓土地占總出讓土地面積的81.5%。招拍挂相比協議出讓更公開透明，但以“價高者得”為原則，客觀上也推升地價、助推房價上漲。

農地征收壟斷、分稅制改革、土地出讓收入由地方支配、GDP錦標賽、快速城鎮化，衍生出土地财政。2018年全國土地出讓收入6.5萬億、房地産相關稅收2.7萬億（估算），二者共占地方綜合财力的35.4%。此外，地方土地抵押融資超過10萬億。土地财政是“雙刃劍”，在調動地方積極性、推動城市建設、促進經濟增長的同時，也助推地價房價上漲。地方政府為實現土地出讓金最大化，壓縮住宅用地供給，2010-2017年，住宅用地供應僅占總建設用地供應的17.8%，僅為工業用地的65.6%。住宅用地稀缺推高地價。

長期以來，在“控制大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展”的城鎮化思路指導下，人口向大都市圈集聚，但土地供給向三四線城市傾斜，人口城鎮化與土地城鎮化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯配，這是一線和部分熱點二線城市房價高、三四線庫存高的根源。

三是重交易輕保有的稅收制度。

中國住房稅收體繫重交易輕保有。住房持有成本幾乎為0，持有環節2項稅收房産稅、城鎮土地使用稅均對個人非營業住房免征；交易環節3大主要稅種是契稅、增值稅和個人所得稅，均對長期持有和剛性需求設置減征條件。輕保有環節征稅，财政收入的可持續性在存量房時代面臨挑戰，房地産稅改革勢在必行。

四是高門檻進入、低門檻退出的住房保障體繫。

中國保障房供給經歷了“N”型演變歷程。1995年《國家安居工程實施方案》出台，是保障房建設的起點；1998年房改23号文，提出“建設以經濟适用房為主的多層次城鎮住房供應體繫”，1988-2002年新建經适房占總住房的比例保持在20%左右；2003年18号文，提出“大多數家庭購買或租賃商品房”後，保障房供給進入停滞期，2004-2007年新建經适房占總住房的比例降至6%-8%。為應對國際金融危機，2008年，“建設保障性安居工程”被列為“四萬億”計劃首項，大規模保障房建設開啟，2009-2017年，保障性安居工程累計開工6137萬套，相當于同期商品住宅新開工套數的48.2%。

中國的住房保障體繫包括公租房、經濟适用房、棚戶區改造安置房等多種類型。各地保障房體繫各有特色。如廈門特色為“租購並舉”，提供保障性租賃房、公租房和保障性商品房三類保障房；廣州特色為“以租為主”，公租房是最主要的保障房品種；上海特色為“四位一體”，廉租房、共有産權房、公租房、征收安置住房四類保障房並行。

總體而言，保障房設計存在進入門檻高、退出門檻低的問題。準入方面，部分保障房将非戶籍家庭、收入水平不在規定範圍内的家庭排除在外；退出方面，保障房體繫不封閉，大部分保障房退出時可按市場價轉售，購房者可獲得較高的退出收益。

五是重銷售輕租賃的住房供給體繫。

1998年以來，住房供應體繫以售為主，重銷售輕租賃。2015年城鎮居民租賃比例21%，低于多數發達國家，如德國、日本、英國、美國租賃比例分别為55%、39%、37%、36%。低租賃比率與房地産市場尚處于增量房階段有關，也與租賃制度不完備有關。租賃市場管理主要依據《城市房地産管理法》（1994）和《商品房屋租賃管理辦法》（2010），無專項法律；此外租賃市場還存在多項痛點，包括，房源單一，個人房源占比達83%；熱點城市房源不足，如北京存在1/3供需缺口；租購不同權；租賃市場亂象橫生等。

2015年以來租賃制度進入加速完善期，政策從租賃用地供給、培育專業住房租賃企業、支持租賃融資、推進租購同權等方面發力，支持新市民基本住房需求。如上海“十三五”計劃租賃房供應占比達44%，並推出純租賃地塊，增加租賃房供給的同時穩定土地市場。

房改20年來，我國的住房制度建設不斷完善，取得了很多成就，但也存在着一些問題，需要以更大力度的決心推進改革。

第一，住房制度是宏觀調控的一部分。1978年以前，住房建設被擠壓來源于重工業優先戰略；1978年起強調住房商品化，源于經濟體制由計劃向市場的轉型；1998年房改大步推進，是為應對亞洲金融危機影響；2003年轉向以商品住房為主的住房供應體繫，是對中央“發揮市場在配置資源中的作用”的響應；2008年大力發展保障房是為對沖國際金融危機的影響。住房制度不單以解決居民住房問題為目標，還承擔了部分宏觀調控的職能，這是中國住房制度的關鍵特征。

第二，住房制度的價值待明确。解決居民住房問題，應該“低收入靠保障，中等收入靠支持，高收入靠市場”。2014年以來棚戶區改造顯著提升了棚改戶住房條件，改善了城市面貌，但是少數地區過度棚改、過度貨币化安置，棚改戶獲得超額福利，失去住房保障要義；對于中等收入家庭，由于信貸政策持續變動，無論是剛需還是改善性需求，都需要獲得更持續有效的支持；而“限購、限價”等行政管制下建築質量倒退，“毛坯房”取代精裝修房，也是市場失靈的直接表現。

第三，房地産的支柱地位深度捆綁宏觀經濟。房地産是支柱産業，對GDP直接貢獻6.5%、通過上下遊間接貢獻9.0%；房地産開發投資占固定資産投資的17.4%；房地産是地方财政收入的主要來源，2018年土地出讓金和房地産相關稅收占地方綜合财力的35.4%；房地産與金融體繫高度交織，2018年房地産貸款占各項貸款余額的28.4%。

第四，房地産調控政策，重抑制需求輕增加供給、重行政手段輕經濟手段、重短期調控輕長效機制。過去二十年的房地産政策，重使用需求端的短期行政手段，如“調首付比例”、“調貸款利率”、“限購”、“限貸”、“調交易契稅”等。但需求抑制是暫時性政策，松動後需求會大幅反彈。而供給端的政策，如人地挂鈎、确立大都市圈戰略、調整土地用途結構、完善租賃市場等才是平衡供需的長期之策。

第五，對于住房問題，不缺少認知，而缺少共識。中國住房制度改革，是“摸着石頭過河”的過程，走過彎路，也行成諸多好的經驗。當前最重要的是凝聚共識，将好的經驗“制度化”。

共識應該包括，第一，房地産過度金融化是風險之源。金融穩，則房地産穩。德國能夠保持房價長期穩定，主要在于穩健的貨币金融制度，美國60年房地産牛市的終結，在于房地産的過度金融化。第二，應構建階梯化的住房供給體繫，新加坡“廉租房—廉價組屋—改善型組屋—私人住宅”的階梯化供應體繫，解決了居民的多樣化需求。各國住房市場運行經驗表明，住房高度福利化供給效率較低，而高度市場化則不利于風險防範，住房供給應形成“高收入靠市場、中等收入靠支持、低收入靠保障”的階梯化結構；第三，“穩預期”應放在突出位置。歷次房地産政策調整均引起市場較大波動，例如，2008年刺激政策出台後，房價在2009年上漲，2010年起“國十條”、“國四條”等嚴厲調控出台，導致2014年行業的高庫存風險，2014年930刺激政策再度開始，又引發新一輪房價上漲；第四，金融穩健和人地挂鈎是治本之策。人地分離是核心一二線城市房價大幅上漲的原因。應該實施穩定的差别化信貸政策、推行新增常住人口與土地供應挂鈎、嚴格執行庫存與地挂鈎、優化供地用途結構、确立城市群都市圈的城市規劃和區域規劃戰略。

夏磊 恒大研究院副院長 觀點地産新媒體專欄作者