賈康:再說房地産稅 應該征可以征如何征

观点地产网

2018-04-15 19:43

  • 房地産稅由于涉及群衆切身利益,一直是社會關注熱點。對于這一新的稅種,筆者認為可從必要性、可行性、推行思路和關鍵要領等環節展開讨論。

    賈康 房地産稅由于涉及群衆切身利益,一直是社會關注熱點。對于這一新的稅種,筆者認為可從必要性、可行性、推行思路和關鍵要領等環節展開讨論。

    房地産稅:應該征

    從必要性的角度來看,房地産稅的開設主要涉及以下幾方面問題:

    第一,是和房地産相關的有效供給和整個市場體系建設運行問題。房地産市場如何健康發展,首先是把“保障軌”和“市場軌”通盤考慮,放在一起,作雙軌統籌。在實際生活裡邊,現在也越來越清晰地看到這個框架。不要簡單講市場,而是要把怎樣更好地提供商品房、産權房等相關事情放在一個體系之内統籌考慮。随着城鎮化及其他種種原因,對房價應客觀用經濟手段形成長效調節機制。聯系國際經驗看中國現在的社會經濟情況,應該發揮房地産稅的作用。從邏輯上分析可以知道:保有環節的稅收改變利益相關者的利益預期,促使供需兩者走向平衡。

    第二,結合中國經濟社會轉軌,應特别強調,中國的市場經濟需要有分稅制财稅機制匹配,那麼必須解決包含房地産稅的地方稅體系構建問題。從1994年至今,省以下體制沒有真正進入分稅制狀态:地方稅體系沒有成型,基層财政困難、土地财政、隐性負債等問題,在1994年以後成為社會關注的熱點。我國市場運行要跟國際上經濟體間的競争合作相匹配,因此必須把地方稅體系與整個分稅制體制安排通過改革推行到位,在這方面,房地産稅是地方稅體系中不可缺失的重要力量。作為地方稅,它與地方政府職能向公共财政方向轉變有明顯的内洽性質,地方政府專心優化本地公共服務和投資環境,主力财源建設問題就可以一并解決。

    第三,是整個稅制結構優化中直接稅制度建設問題。目前明顯存在着直接稅比重偏低的問題。如何讓直接稅逐漸提高比重,比如以直接稅置換間接稅,其效應一定是降低整個社會的稅收,把原來以低中收入階層為主體的這部分納稅人,轉變為更多由先富起來的階層以直接稅方式做出貢獻。從逐漸提高直接稅比重的可行性思路與方案來看,現在可以提高哪些稅的比重?一是個人所得稅,另一個是房地産稅。個人所得稅改革困難較大,操作空間如何打開還要特别的條件配合。因此,在這輪全面改革中排得比較靠前的就是房地産稅。

    第四,是在收入分配改進的方向上,盡管有種種争議,多數人還是認為要努力通過再分配手段,來遏制收入差距的擴大。在房地産稅方面,會影響社會成員的現金流,也影響财産配置的格局、走向。它的正面效應就是以“抽肥補瘦”機制,配合克服收入分配和财産配置方面的問題,來使整個分配格局中利益關系方面的矛盾能夠得到更好處理。

    第五,是房地産稅對于我國法治化進程可能形成的“倒逼”式貢獻。這是因為,按照國際經驗和中國實際情況,很多觀點都認可此稅應是地方稅。地方稅應該分配在哪些層面?筆者認為首先是在基層,在中國應該是縣市,扁平化以後,縣市是有實體稅基的基層。财政收支關系到千家萬戶的老百姓,老百姓要有充分的知情權,這也結合着整個财政改革提高透明度的要求。在提高資金使用效率方面,房地産稅也會産生很好的示範效應。

    房地産稅:可以征

    目前,社會上認為房産稅不可行的、突出的幾點質疑主要集中在以下幾個方面,而在筆者看來,這些質疑是站不住腳的。

    一是認為存在着法理上的障礙。一個重要論據是說“房地産開發的一級環節有土地出讓金,後面在保有環節開征稅收,就是重複征收”。當然,很多老百姓願意聽這個話,但我們認為這一理由其實是在理論上和實踐中都不能通過。在市場經濟中,反映土地使用權的地租和反映公共分配的住房保有環節稅收的并行不悖,是基本事實。從理論上說,土地出讓金是土地所有者經濟權利形成的收入,而不動産保有環節的稅收是國家憑借社會管理者的政治權力形成的收入。各自的依據不一樣,這兩種收入不是二者必取其一的關系。現在稅收本身都是多種稅多環節多次征的複合稅制。

    二是不斷有人在說,“國外都是土地私有,對私有土地上的不動産包括住房征稅說得過去。中國都是國有土地,國有土地上的住戶隻有土地使用權,房子跟幾十年土地使用權在一起的,有什麼道理和住房一起征稅?”

    很多人都認為上述觀點說出了心裡話。但客觀地講,筆者認為從實踐和理論上來說這也是不成立的。國外實際情況了解一下,像英國的土地分為兩種,一種叫作freehold,一種叫作leasehold.Freehold就是終極産權和使用權打通的,就是一體化的。Leasehold就不一樣,必須簽一個契約,終極産權和這個使用權是分離的。不論是這兩種情況裡邊的哪一種,稱為council tax的這種不動産稅是全覆蓋的。英國的土地除了私有之外,還有皇家持有,還有公有(包括不同政府層級的公有,還有公共團體所有)。無論不動産最終産權是在哪兒,不動産稅原則上全覆蓋。

    至于香港特别行政區,香港的土地總體來說沒有私有産權,但住房保有環節要交稱為“差饷”的房地産稅。因此,從海外實踐來說,不能說隻有對終極私有的土地所有權才能承認房地産稅。學理邏輯上也是如此,我們可以比照中國改革中已有的說法:上世紀80年代初政府下決心推出兩步“利改稅”,在國有企業納稅裡加上所得稅。當時為什麼要推出這項改革,主要是認為國有企業在具體運行中,是具有相對獨立物質利益的商品生産經營者,所有權和經營權要有分離。有獨立物質利益的商品生産經營者,客觀上的合理狀态是要加入市場公平競争,所以必須把國有企業推到和其他企業一樣繳納企業所得稅的狀态,才能夠培養市場公平競争環境。同樣的邏輯可到現在推演到終極所有權為國有的土地上:如果認為對這種土地上住房持有者的相對獨立的物質利益有必要加以調節,那麼通過立法程序後征房地産稅,應有可行性。實際上,房地産稅改革與國有企業兩步“利改稅”内含一個相似的理念,不存在硬的法理障礙。當然,相關立法還必須完善。

    三是在技術上的反對意見。比如有人說“評估稅基太複雜,中國人做不了。”但實際考察一下,在技術處理上首先要确權,現在已經布置了不動産登記,2018年中國城鄉每個具體不動産都要确權完畢,同時還要信息聯網,城市區域先做到位。确權以後每項不動産數據采集收入計算機系統,設計好軟件,分三類:制造業用房、商業用房、住宅。給一個指令,計算機就會按照軟件設計自動生成評估結果。因此,從一開始的确權和采集數據,到建立數據庫,這是任何國家管理必須要做的事情,不能說是硬障礙。

    四是實際生活裡會形成一些需作處理的矛盾。比如開征房産稅以後,土地出讓金水平會下落。這是合乎邏輯的,因為預期變了,沒有肆無忌憚往上沖的炒作力量。那麼可設想,如因此而需作出調整,無非是設計“老地老辦法,新地新辦法”的差别稅率。再比如有人說房産稅會要增加抗稅事件,但重慶試點提供了本土經驗——雖然隻是個地方經驗,但也很說明問題。重慶對作為存量的幾千套獨立别墅征稅,但實際上并沒有出現抗稅事件。方案是從最高端的獨立别墅做起,排除雙拼、聯體等等,而且設置180平米起征點,減掉以後再征稅,社會都能接受。如果這個稅該繳不繳,完全可以做充公處理。其實國際經驗上有先例、類似的處理辦法。

    五是認為“中國情況特别複雜,小産權房怎麼處理?”這個情況貌似有道理,因為問題非常棘手。“小産權”一旦在法律的審視之下,就是無産權。但是,這個事情遲早要解決。在深圳已經可以看到,類似于小産權房的遺留問題,分步分類,逐步處理。過去在理論上也設想過框架。小産權房分類逐步處理,一開始可以把整個方案做通,形成相關各方認可的方案以後,可将利益逐步兌現。房地産稅在付諸實施的時候,會倒逼必須解決看起來棘手的小産權房問題,從直面矛盾的角度來說,這其實是一個莫大的貢獻。中國的改革如果有這種倒逼機制是好事,不是壞事。既然改革要攻堅克難,就應該把小産權房一起放在解決方案裡。

    房地産稅:怎麼征

    就當前而言,迫切需要考慮房地産稅實施的思路和要領,可以按以下邏輯推進。

    首先是做好立法。中央的基調非常清楚,曆年的文件都肯定改革方向,即要求推進房地産稅改革試點,擴大範圍、推進改革;現在新的說法是加快房地産稅立法與适時推進改革。鎖定大方向以後要加快立法。但這絕不意味着有觀點所說的否定上海、重慶兩地試點,反而是試點已經提供了非常寶貴的本土經驗。

    至于如何立法,可以先觀察立法什麼時候正式啟動,啟動以後進展如何。如果一年完成不了,第二年是什麼樣的節奏和要求。現在還是觀察過程,立法一定需要公民的理性參與,盡可能使大家在長遠利益、根本利益上形成一些共識。

    其次是分類、分步。一旦立法完成,筆者認為适用區域很可能是城鎮區域或者劃一條線以上的城鎮區域,至少是“一線城市”先行實施。一旦依法執行時,就是完全不同的新局面和境界。中國不能照搬美國的普遍征收辦法,要堅持調節高收入的原則,操作起來有很多技術性細節需要讨論。有不動産登記信息聯網的支撐之後,有些學者傾向于可以做得更細緻,人均多少平米最合适。中國社科院的方案是人均40平米,因為現在人均城鎮住房統計是33平米,筆者認為也合适。

    與此同時,在中國涉及到調節高收入需要謹慎權衡,除了細緻可行的執行方案之外,還特别注重合情合理。如果先建稅的框架,讓社會認同和接受這樣一個改革方案,總體來說更可接受。因此,筆者更傾向于先考慮第一套房不征稅,這樣就可避開很多難題。

    第三,信息聯網。至于全國各地都有房的情況,技術上掌握信息不存在問題。各地信息聯網就能做到“一網打盡”。因此,這就需要地方政府形成協調機制,允許納稅人選擇第一套房的屬地。實施細節還要做很多讨論,除了上述情況以外,筆者認為,特别需要政府在信息披露上更開明,要意識到房産稅建設過程中會有激烈争議,因此要更開明地向社會方方面面提供信息,一起讨論如何進一步推進房産稅的實施。

    第四,借鑒國際經驗。據介紹,在美國社區,采取由公衆選舉入戶測量員,做每隔一段時間重評一次稅基的基礎工作。這是很好的機制,民衆接受也認同于這個機制以後,地方政府自然而然就會知道,隻要專心做市場經濟要求做的優化本地公共服務,提供更好的投資環境,财源建設問題也就随之解決了。轄區内不動産自然會進入升值軌道,每次評估都是财源建設具體實現的機制。中國完全可以借鑒這些經驗,把細節做得更優化細緻。

    賈康 華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家,該文原發于中國證券報

    撰文:賈康

    審校:勞蓉蓉

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