觀點意見:改革與增長 魚和熊掌不可兼得

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2013-12-20 06:02

  • 我們認為為了推進改革、控制地方債務,決策層已經準備容忍更低的經濟增長。

    汪濤 2014年:增長與改革的權衡

    剛剛落幕的中央經濟工作會議和城鎮化會議為2014年的經濟政策和改革日程定下了基調。與往年一樣,會議并沒有立即公布具體的經濟增長目标。盡管如此,從會議新聞稿的措辭來看,我們認為為了推進改革、控制地方債務,決策層已經準備容忍更低的經濟增長。城鎮化會議傳遞出的基調也更加務實,将城鎮化的首要任務設定是“促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化”。

    在許多人看來,GDP增速目标是決策層改革決心的試金石。2014年将是中國領導層推進全面深化改革方案的第一年,政府将試圖在保增長和推進改革之間尋求微妙的平衡。對市場上許多人來說,檢驗政府推動改革決心的簡單且立見分曉的辦法便是:如果2014年GDP增速目标繼續設為7.5%,那麼這說明經濟增長或許仍将作為首要目标,政府或許會為了保增長而推遲改革,容忍結構失衡(例如地方政府債台高築)繼續惡化。然而,如果經濟增長目标下調(比如7%),那麼這可以被解讀為政府願意容忍更低增長的信号,表明政府或許會更加重視改革,例如改變地方政府官員政績考核标準、化解過剩産能,以及加強地方政府或國企的預算約束。道理很簡單,“魚”與“熊掌”不可兼得——我們不可能同時坐擁深層次改革和高增速。雖然在出口複蘇的情況下這種組合有望實現、我們也認為确實可能,但不應将此設為目标。

    從會議新聞稿當中新的措辭來看,我們認為中央應當而且有可能将7%設為2014年經濟增速的下限。會議首次使用了保持國内生産總值“合理增長”的措辭,要“努力實現經濟發展質量和效益得到提高又不會帶來後遺症的速度”。另外,中央将“着力防控債務風險”列為2014年的重要任務之一,這也呼應了此前中組部将地方債納入政績考核的通知。顯然,如果決策層對控制地方政府債務動真格,他們将不得不容忍地方投資、尤其是基建投資增速放緩。不過,國内市場上大多數人相信2014年經濟增長目标仍會保持在7.5%。

    會議強調了要保持宏觀政策“連續性”和“穩定性”,要求社會融資規模“合理”增長并提高直接融資比重。會議特别強調要推進利率市場化和“人民币匯率形成機制”改革。後者的措辭不同于此前“保持匯率基本穩定”之類的提法。值得注意的是,會議未提及房地産調控,這被市場理解為在2014年可能放松調控政策的信号,而我們則認為這預示着房地産政策在明年不會發生顯著變化。

    控制地方政府債務風險被會議列為2014年的重要任務。這說明着在近期結束的債務審計可能揭示了情況不容樂觀——有些評論認為地方債規模将超過20萬億人民币,我們的估算顯示地方債務余額截至2013年6月可能達18-19萬億元。除了控制新增債務,會議強調地方政府要逐步将其債務納入預算管理。我們認為政策重點落在了控制未來債務流量上,并非盡快清理地方債務存量。對于前者,三中全會已經提出了一些重點解決方案,包括建立地方主體稅種、要求國企支付紅利、減少地方政府支出責任,以及發行地方長期建設債券等,我們認為以上措施均會逐步實施。

    會議明确了中國2014年改革的首要任務是推進那些方向明、見效快的改革。我們認為這類“較容易”的改革包括減少投資審批、向私人部門開放服務業、能源價格改革、繼續擴大營改增、繼續擴大養老金和醫保覆蓋範圍,以及繼續推進利率市場化和擴大人民币匯率交易區間。會議同時要求衆多政府機關為“涉及面廣、需要中央決策”研究提出改革方案,制定具體改革策略;并且要求“認識還不深入,但又必須推進”的改革要“大膽探索”。我們認為土地改革屬于這最後的一類,其推進速度可能會低于市場預期。

    城鎮化會議有何新意?

    我們認為12月14日結束的城鎮化會議為“新型城鎮化”設立了更清晰也更謹慎的基調,這将有助于指引即将出台的城鎮化規劃,并降低地方政府仍然奉行舊模式、急于推進房地産和基礎建設的風險。特别值得注意的是,會議明确提出(1)城鎮化是工業化和現代化的自然過程,政府應當适應并引導該過程;(2)應推更加進以人為本的“新型”城鎮化框架,提高土地利用率,保護自然環境,并傳承文化和曆史;(3)新型城鎮化的首要任務是吸收已經在城鎮穩定就業和生活的人;(4)城鎮化需要與财政、社保和融資機制改革并行。

    新型城鎮化的實質是戶籍改革,或者說,依附在戶籍制度上的公共服務和社會保障改革。會議強調,城鎮化的首要任務是有序實現“有能力在城鎮穩定就業和生活”的常住農民工市民化(即為其落戶)。我們預計将會有接近一億人符合該标準,其中4000萬居住在小型城鎮,而這些地區的戶籍政策有望在明年全面放松。另外,政府還在計劃建立内陸和東北地區建立城市群。當然,地方政府也被要求“根據當地實際情況”推進城鎮化。

    融資機制和财政改革需要與新型城鎮化相配套。“新型”城鎮化的根本是處理之前舊的、未完成的城鎮化所沒有解決的問題,特别是為已經在城市居住和生活的人提供公共服務和社會保障。這将需要資金投入。會議提出了以下融資渠道:逐步建立地方稅體系、提供戶口相關的财政轉移、強化地方政府債務體系、政策銀行融資,以及私人部門參與城鎮建設。

    會議強調保護耕地、保護自然生态環境,以及将戶口相關的城鎮化與社保和财政資源挂鈎,這意味着中國的新型城鎮化将可能會更加平衡和漸進。新型城鎮化計劃具體如何實施,還需要看地方政府如何執行。但至少中央政府所傳遞出的信号和指導已足夠清晰。這種指引應當可以抑制地方政府盲目征地、擴大城市面積的沖動。

    汪濤 瑞銀集團特約首席經濟學家

    撰文:汪濤    

    審校:劉滿桃



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