博鰲地産發展大會 | 賈康：“租售並舉”導向下住房供給轉型中的“租”

賈康（華夏新供給經濟學研究院院長，中國财政科學研究院研究員、博導）：大家好，我發言的題目是“租售並舉”導向下住房供給轉型中的“租”。首先我想談一下我理解的“租”和雙軌統籌的關繫。在我們國家住房總體制度安排框架上，是一種保障軌和市場軌雙軌運行的框架，如果說住房要立足解決“住有所居”的問題，一段時間以來有關管理部門在政策導向上反復強調的租售並舉，顯然是聚焦在要解決好住有所居問題這樣一個密切連接的重要概念，它在我們國家雙軌統籌的房地産領域，具有非常鮮明的現實意義。

現在面對高質量發展階段，城鎮住房有效供給指導方針這方面，大家都在密切關注，要把握其中的要領，這個租售並舉是重要組成部分，而且這里面的租，值得進一步分析和認識。

租售並舉的“售”比較好理解，就是産權房的出售，也有人叫租購並舉，也就是購買産權房。
但實際上，現實生活中間稍微復雜一點、因為它既包括完全産權房，也包括共有産權房，都是以交易、購買的方式，都可以拿到産權證，但完全産權房屬于市場軌上的供給，而共有産權房屬于保障軌上的供給，我們今天先不展開分析這一塊。但是這個視角上觀察，就已經感受到保障軌和市場軌的雙軌統籌，在産權證上已經内涵着這樣一種並存，它是屬于我們國家住房制度改革中打造長效機制的雙軌統籌框架之下供給體繫存在的現象。

社會政策要托底已由我們的最高決策層面反復強調，而住房保障軌上托底的供給形式，是有别于共有産權房的公租房，這個“租”字就浮現出來了。公租房在它的特定性質上，是明顯的有别于市場軌的，而市場軌上也有“租”字。比如說幾年來反復探讨長租房，很多是以市場軌定位的。還有就是傳統的經營性的租房市場上的租房交易行為。

在對這樣一些概念做了一個勾畫之後，第二個層次，我要談一下公租房概念的演變。

以租的形式供房，我們國家往前追溯有並行的兩個概念，一個是廉租房，一個是公租房。當時曾強調這是不同層次的兩種租房，都是保障軌上的供給形式。

更早的是經濟适用房這個概念。我記得很清楚，1998年朱镕基同志正式出任國務院總理之後，一季度的數據出來，發現不對頭，原來所要達到的經濟運行的年度目標8%，必須要采取特殊的措施來做到“一個确保”。于是啟動了積極财政政策里面重頭戲的發行長期建設國債，籌集的資金去向有6大方面的重點——這是帶有結構特征的，即在總量擴張的同時優化結構。

其中的重點之一，就包括經濟适用房建設。因為那時候已經下決心要推進中國住房制度改革，而同時意識到這種市場化的住房資源配置，會有一個托底的問題，低收入人群這一端，要以經濟适用房托起來，這個思路顯然是正确的，但是實際生活中間，後來這個經濟适用房的概念，至少演變出十幾種五花八門的形式。

在北京就出現了以經濟适用房為名号運用公共資源建設出來的小區，購買時有它的一些特定的制約條件，而這些制約條件很容易被擊穿，比如說只要有教師證，不論你的收入高低，都可以買經濟适用房；經濟适用房的建設又做得看起來高大上，有很高的建設標準，有露天花園，很多中産階層以上甚至是富豪階層的人，也出手買到了這種經濟适用房。

在後來的小區里面，發現有大量高端的消費現象，開着比較高端的酒吧，有富裕階層開着寶馬、奔馳，這些事情以後引起了方方面面的诟病。做了政策調整以後，才有後來收斂到經濟适用房托底的這個層面上，就是形成兩個概念，一個是廉租房一個是公租房。

這樣一個演變當然也有進步的意義，兩種概念趨于清晰、有了這種進步之後，又發現實踐中間還有新的糾結，就是廉租房應該講，是最低層次托底的有效供給，哪怕是什麼收入都沒有的，吃低保的，他也要住有所居，這就是提供廉租房的供給。

稍微好一些的，應該提高一個層次，叫做公租房。公租房的租金也低廉，條件應該比廉租房要好一些。但是現實生活中間，地方政府實際操作的時候，覺得很難劃清這兩個概念之間的具體界限。

有經濟學界的茅于轼老師，當年專門提出一個建議，他說廉租房這個最低的托底的供給，標準的設計圖紙應該是沒有一家一戶自己可以單獨使用的衛生間，就是要設計為大家使用公共廁所。這樣一個建議有什麼内在的含義呢？就是從經濟學角度考慮，這樣可以降低政府的管理成本：最低收入階層哪怕實際上沒有收入，完全吃低保，他也要住有所居，但是住進去的人，未必以後就永遠是這樣一個低收入階層狀态，他的收入提高了以後怎麼辦呢？政府這個資源配置本來是托底的，他如果收入提高了，甚至可能進入中産階層了，政府應該動員他從這個住所搬出去，不再占用以公共資源托底的廉租房，這樣騰出來的資源，給那時候更需要的、在實際支付能力方面仍然是最低端的社會成員，使這些人得到住有所居的條件匹配。

本來這樣一件事情，邏輯上很清楚，但做起來比較難，如果他住在里面很舒服，政府動員他搬走，他卻不走怎麼辦？你又不能強行把他拖走。

茅于轼老師的建議，就是運用經濟上考慮的制約條件：他住進去以後，收入條件提高了，他可以有新的支付能力，享受更高端的住房條件了，由于他難以忍受自己現在居住條件里面還使用公共廁所這樣的一種情況，他自己就搬走了。就是這麼一個意圖，降低管理成本，使我們的公共資源配置績效，能夠得到提升。

但是茅老師的建議，在網上被罵得狗血淋頭，在地方政府層面，我沒有看到一個地方政府有過這樣具體的案例，可以把廉租房的標準設計圖紙，按這樣一個思路設計成公共廁所的模式。

再往後就發現，管理部門對廉租房、公租房這兩個概念感到既然劃分不清楚，幹脆把它合為一個概念，就是現在管理部門說的托底式的公租房。在探索的過程中間，已把公租房定位為适合于中國城鎮區域最低收入階層住有所居的供給形式。

在現在面臨的轉型、對接高質量發展方面，公租房的供給要具備什麼要領？

我認為保障型這樣一個基本定位之上，我們讨論公租房的供給制度和它的機制的建設，至少有下面這樣一些要領非常值得讨論和做好優化的把握。

第一是這樣的供給，必須是政府規劃和牽頭組織來實際形成其有效供給，政府必須在自己的轄區之内，有一個規劃先行、多規合一的頂層規劃，作為“政府更好發揮作用”的具體體現。一個地方政府轄區，政府推進的國土開發里面各種各樣的不動産，怎麼形成合理的匹配，過去的弊病是什麼？有很多規劃是各個部門做的，如在各個部門的規劃之間有機協同、有機聯繫掌握不好，就變成“九龍治水，非旱即澇”。

有經濟社會發展規劃，城鄉建設規劃，公共交通體繫規劃，環保綠化建設規劃，各種基礎設施、管線布局規劃，醫院、學校、商業網點發展規劃，等等，各種各樣部門的具體規劃，但是怎麼樣形成一種有機的協調配套的體繫？這方面過去我們發現有很多的相互矛盾之處。矛盾帶來的，就是公共資源配套的低效，甚至是失誤和浪費。現在這些年我們越來越明确，這樣的一種資源配置機制里邊，面對市場經濟完善和發展與政府更好發揮作用這兩方面的結合，首先要體現在政府以不可替代的牽頭作用，依托盡可能高水平的專家團隊和在充分聽取民衆意願、吸收民間智慧以後，形成一個通盤的國土開發規劃。像是一盤棋，這盤棋上的各個棋子怎麼擺，要在各種規劃合一有機聯繫在一起以後形成最終方案。這種規劃是戰略性的，要覆蓋地方政府轄區相當長期的國土開發和建設過程。在全國也是這樣，各個區域規劃要合成一個960萬平方公里上的一個有機協調呼應的盡可能高水平的一盤棋式發展規劃。

地方政府層面必須處理的更多的細致内容，都要放到這里面，公租房就要納入這樣一盤棋。

所以公租房在這樣一盤棋式建設的過程中間，作為低收入人群租住的房子，要盡量和其他的一般商品住宅“花插着建”。這句話是我一些年前參加李克強總理座談會的時候他講的，“花插着建”是公租房和一般商品住宅混在一起建，不能連片的商品住宅完全隔開加上連片的公租房，最好是帶有你中有我、我中有你，統籌協調的特點，它的好處就是吸收其它國家出現社會問題的教訓——如果各自連片建而隔開了，容易出現社會不和諧問題，若幹年以後，很容易使低端的一片淪落為變相的貧民窟。中國要吸取經驗，花插着建能夠更好地防止出現這種問題，防止出現連片的貧民聚集區，防止社會問題發生的可能性。這是緊跟着要說的要點。當然你也不能硬把由廉租房、公租房合成最低端的保障房——我們現在所稱的公租房，和那種高端的獨立别墅花插着建在一起，但是它可以和一般的商品住宅花插着建設。

公租房總體上說起來，是政府要在這方面負責，但是也要積極合理對接市場機制。比如說國土開發一盤棋里面，有些片區是打包建設、乃至是連片綜合開發，這種方式這些年在中國有積極的推進，是政府和社會資本合作的PPP模式之一。很多人說這方面的肥肉都讓國企拿走了——有這樣的特點，因為地方政府首選國企，覺得它比較安全、簡單，這也就是現在社會上還沒完全解決的民營企業在實際生活中間，雖按照總書記說是自己人，但如何到位不容易，容易受到傳統思維等影響，把它入另冊。但是我們早就發現，地方的市與縣，比較低端的層級上，大量的建設項目，國企根本吃不過來。有很多的機會按PPP來做，自然就留給了民營企業。而且國有企業拿到這些大項目，他往往也要分包，後面跟進的，很可能就是給了民營企業的機會。一些連片開發的區域，像汕頭特區，它的海灣那一片的濠江區168平方公里，要連片開發，中信進去了，有了第一推動力後，代表性的初始項目是海底隧道，産生的整個發展的預期，帶來了以後滾動開發過程中間不動産的溢價，帶給企業穩定取得投資回報的前景，于是大量的分包項目實際上就給出了比較可觀的空間，民營企業可以跟進。

這樣跟進的開發建設過程中間，自然就能解決這個區域里邊住房供給的問題，也必然要解決住房供給里邊托底的公租房建設的問題，所以它是可以對接市場機制的，可以調動企業的積極性，把這個事情納入政府和社會資本合作的創新機制。

再有一點，我認為公租房的分配管理需要追求精準、細致。

這就要運用現代的信息技術來支持。我們現在的大數據，對于個人信息做出分析而形成的一些判斷，越來越低成本，越來越便捷，顯然有利于我們以後在管理中降低行政成本，提高綜合績效。入住公租房的這些社會成員，以後收入提高了以後，到一定的標準了，較容易判斷它已經不是低收入階層内部的成員，就得有充分的依據去跟他聯繫，動員他讓出這塊資源，按照他已經提升的收入去對接一般商品住宅等等。這樣的管理，以後我們還需要積累經驗。

再有就是公租房受惠對象的退出機制，還結合着一些實際的“問題導向”下必須加強的管理。比如說已經注意到，過去五花八門的經濟适用房里面，有很多應該是低端享受、但實際上中高端的人拿到了以後，就出現了轉租行為，經營性地運作。或者也有低端的社會成員，由于管理上的漏洞，可能有了額外的房源，通過某個渠道這兒拿到了一套自己的公租房，通過另外一個渠道又拿到了一套公租房，他可以把其中一套出租，這種情況确實可以在具體案例里觀察到，我們就要細化，防止這樣扭曲的現象，而且要建立責罰的制度。

再有，就是我認為在具備房源條件的城鎮——很多中小城鎮有閑置的空房，一般在它的經營性、商業性租房市場上，這些房子有些是租不出去的，但同時，又有當地公租房供給的需要，這個公租房的供給，就可以由當地政府來做出一個财政方面的優化決策來引導形成：原來一般是要求政府牽頭組織力量建設公租房，現在不用建了，不用把這塊資金補貼補到磚頭上了，你可以補到人頭上，就是認定轄區内哪些人是需要得到公租房這種政策傾斜的“住有所居”供給的，然後可以提供信息由他在租房市場上挑選他滿意的（比如和工作地點最接近，交通最便利等等條件）。

由他選擇了以後，政府該出的這個補人頭的錢，並不給這個低收入階層的人自己拿着，而是通過國庫直接支付的這種機制（我們早已經有了這個改革），打給他的房東。這個房東實際拿到的錢，就是公租房那個比較低的房客支付的租金，再加上政府的補貼，仍然讓它得到市場的經營型房産運作可得到的營收水平。這種補磚頭變成補人頭，實際的結果是公共利益最大化，政府不用建那麼多新房子了，就是調動現在租房市場的潛力，只要給這些人有些補貼，住有所居的問題在當地就解決了。

還有另外一個層面的問題：市場軌上租房的合理化。

市場軌上，長租的概念，已經有了一些探索，在實際運行的過程中也出現過“爆雷”的問題、資金鍊斷裂的問題，還有這種長租房租賃市場怎麼完善？長租房的起始，有問題導向，是為解決租房市場平均租期過短、租戶不安穩的問題，尤其是年輕人租房的房源供給問題。

按國際經驗，中産階層以上的很多人在40歲以前應是傾向于租房子，這是“住房消費的梯級推進”。中國在這些年長租房的探索中間，我看到的消息，是還沒有值得稱道的比較成熟的經驗和穩定的供給形式。所以我們需繼續探索“在商言商”的基礎上，開發商怎麼建設長租房。

另外還要以開闊的思路考慮整個商業化租房市場的發展、建設問題。在這里要借鑒一些國際的經驗，特别是德國的經驗，它的經驗包括政府規定有了一個租房協議後，法定三年之内房東是不能漲房租的，至少把這個底線給卡住了。

三年之後，具體的漲幅不能超過多少也有政府的限制。德國是相對成熟的市場經濟，它的房源在這方面有供給的支撐力，有政府實行過細管理的基礎，所以是三年之内不能漲租，三年之後漲租，也要實行非常嚴格的限制。在這個“住有所居”概念實現的過程中，我們可以觀察到，歐洲主要發達經濟體人們的理念不一樣，我們的理念也要轉變，就是要樹立人在一生中住房方面的“梯級消費”的觀念。

另外對空置房的存量潛力也要發掘和引導。中國目前的住房空置率，其實是相當高的，雖然拿不到具體的數據，有一些以電表的情況來分析（如果電表有運轉，就認為是有人居住），但是這都不精确——有些房子空置着，但是房子里面有一台電冰箱，所以它的電表還在轉，所以實際還是空置的。

減少這種空置率很高的情況，還是要有經濟利益的引導，如果有持有環節房産的稅收，就會形成倒逼。很多人的房子空在那里，沒有持有成本，一旦有了稅收帶來的持有成本，他就會合理分配一下：哪些房子現在肯定自己不用，就把它租出去，以對沖稅負。租出去的好處是整個社會沒有新的投入，卻多了一塊有效供給，低成本地去解決這個租房使用對象住有所居的問題，這就很有意義了。

在現在堅持房住不炒的同時，對住房有節制的投資屬性也不能否定，住房有一定的投資屬性，是合乎邏輯地對應未來租房市場的建設。

如果全都是剛需，自己買房子住，沒有改善性需求的有效供給，和進而有節制的住房投資行為哪來租房的房源呢？哪來一個商業性、經營性的租房市場發展的可能呢？中國社會主義市場經濟發展的長遠前景，是我們控制住“房住不炒”的基本局面以後，還要适當引導形成一個健康的租房市場，哪怕是商業性和經營性定位的租房市場，也有它的拾遺補缺的作用。在某些階段上面，它的作用可能還比較弱一些，在以後可能它會随着中國老百姓也接受的住房梯級消費觀念的提升，有越來越明顯的适應性，不排除這樣一個發展的前景。

這些想法我匯報出來，請各位批評指正，謝謝大家！