城鄉中國92——房轉地轉,幫襯人轉

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2014-07-07 23:46

  • 化繁為簡,為建立城鄉統一土地市場,待革除的法律障礙只一條,那就是1998年寫入《土地管理法》的“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。改寫也可,把“不得”改為“可以”,全盤就活了。理由講過了:有違憲法準則(“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”),有違法治精神(“法律面前一律平等”),又沒有可靠經驗的支持。迄今為止無論哪個地方的先行先試,都沒顯示“集體土地依法轉讓”會導致天下大亂。

    也講清楚了,“農地農房可以入市”,不等于“非入市不可”。既然法定為農民的财産權利,轉不轉、讓不讓、以什麼形式轉讓,都要在權利人自願的前提下由交易各方在市場上決定。不少朋友擔心,農民進城失敗,回家無房無地怎麼辦?我的回應,農民自己不擔心嗎?凡擔心的,沒把握的,有權不轉就是。但是反過來,有把握在城鎮站住腳的農民,也一律禁止他們的房地入市,則是不恰當地剝奪了他們的正當權利。

    寫下諸多辯駁之論,與反對意見的差别,其實就這麼一點點。我不贊成普遍禁絕農房農地入市,要求網開一面,凡權利人願意轉,也有條件轉的,法律與政策就不應設障礙。這也是“轉讓權”的本意——在資源自用與他用之間選擇的權利——由當事人作權衡,他們可堅持資源自用,也可轉讓收益。以權利來保障的自由,“消極自由”與“積極自由”缺一不可。

    本專欄在這一點上寸步不讓,是因為實在沒有可讓的余地。中國這一波城鎮化,起于農民在包産到戶改革中獲得的自由,他們終于有權“人向高處走”,終于可以嘗試轉業到工商業獲取較高的收入,也終于可以移居到機會較多的城鎮。個人之見,這波城鎮化實在來得太晚,而絕不是太早。以中國的自然禀賦,工業化、城鎮化早該在經濟中唱主角。上世紀80年代我輩耳熟能詳的“十億人口、八億農民”,壓根兒就不是一種“自然”現象。除開其他成因,體制與機制選擇上的偏差,要負很大的責任。

    事實上,慣性是如此巨大,以至于改革以來急速的農民大搬遷,對矯正歷史偏差依然顯得力有不逮。跟蹤觀察這些年城鄉關繫的變化,一個基本發現是,在農村人口占總人口之比降低的同時,農業産出占總産出之比也在大幅度降低。加到一起算,城鄉居民的收入差别依然居高不下。

    以最新數字為例,2013年我國農村戶籍人口占總人口之比依然高達65%,可是當年農業占GDP的份額,不過只占10.1%。要是65%的人口只有10%的産出,那農民還是窮得叮當響。幸虧今天很多農村的戶籍人口,已經常住城鎮,以工商為業。這部分轉出來的農村人口,約占總人口的17%,絕對數當在2億以上。減去這部分,今天常住農村的人口還有6.24億,占全國總人口的48%。要是這48%的人只分享10%的總産出,城鄉失衡也非常嚴重。所幸很多人雖常住農村,但從事的也是非農業活動,包括不少通勤人口住在農村,但每天到城鎮工作。這部分沒有精确的統計,或可估計為占總人口的15%-20%。這樣,最後還是約30%的總人口分享着10%的總産出。整體看,我國城鄉居民的人均收入依然有3倍之差。

    靠什麼繼續縮小城鄉居民之間依然懸殊的收入差别?一條路徑是“财政轉移支付”,就是把從工商業、城鎮抽來的稅,轉用于補貼“三農”。這些年如免除農業稅,實行農産品的價格補貼,以及對農村民生給予各種關照,就是具體的表現。在政治上,這些都是德政,畢竟多年國家工業化,把農民挖得夠苦的。現在有條件以工補農、以城補鄉,行善一點是一點,總是好的。

    但國家财力終究有限。城鎮經濟的生産率再高,以35%的城鎮戶籍人口來補貼65%的農村戶籍人口,怎麼看都是蠻困難的。這些年全國财政補農的總量聽起來數目不小,但攤到每家每戶農民頭上,常常還是聊勝于無。更要緊的是,财政轉移會誘發行為歪曲,尋租現象防不勝防。最後,城鎮工商諸業的稅負過高,吸納農民創業、就業的空間不免要受影響。這是說,靠财政能力收窄城鄉居民的收入差,心有余、力不足。

    比較現實而又可靠的,是讓農民對市場機會作出反應。現在尚存的城鄉收入差别,說它不公正、說是歷史欠帳、說本來不應該在我們這個歷來把“縮小城鄉差别”為己任的社會主義國家里發生,我都同意。但是說一千道一萬,有3倍以上的城鄉居民收入差,本身也是現實的市場機會。經驗表明,農民一旦跻身城鎮工商諸業,無論多麼備受歧視、含辛茹苦,總比靠家里那一小塊土地強。正是這個經驗事實,動員了一批又一批農民投入城鎮化潮流。我們的輿論、政策、法律和制度,少設置障礙就等于幫了大忙。更慷慨一點,予以支持、肯定和贊許,那是錦上添花、功德無量。

    允許農房農地可入市,正是城鎮化鍊條上的一個環節。說大沒那麼大,說小也絕不那麼小。在邏輯上,農民單憑一身力氣——外加學習得到的人力資本之增加——當然也可以進城,也有望在城鎮站住腳。但如果在其他方面多少得點幫襯,農民進城之路走得略為順暢一點,不是更好嗎?

    農房農地可入市,别無偉大意義,無非就是給進城農民多一點幫襯。我是1993年第一次訪問北京大紅門外“浙江村”時,感悟到這一點的。當時十數萬溫州及多地的農民遷徙到此,做出口俄羅斯的服裝生意。無一例外,他們居住、工作的場所,都是京郊農民的農地農房。事後才知道,“農民集體土地不得買賣、出租、轉讓用于非農建設”的法條,當時就已經寫在了上層建築的牆上,幸虧底層社會——那可是天子腳下,距天安門直線距離不過4公里——不聽那一套。那分明已經改成工業作坊的農房,當然不是外來農民背到首都來的。本地農民把“多余空間”讓給外來農民,也不是無償的義舉,而是收了房租地租,屬于“市場轉讓”的行為。至于生産出口服裝,明顯不是“農業”,而是“非農産業”。至于北京農民把農房連同其下的農地一起租給外來農民搞非農生産,算不算違背1998年土地管理法“不得”之禁令,我當時的訪問手記里無人提及。上天保佑,說說就算說過了的法條,還真沒有妨礙生産力。很明白,離開農房農地轉讓的幫襯,大紅門外的故事只好另寫了。

    撇開短租、長租及買賣的形式差别,農房農地入市早就在我國城鎮化的現實世界里存在。迄今為止,幾億常住城鎮的農民,絕大多數並沒住進城鎮國有土地上的商品房(俗稱“大産權”)。住不起商品房的農民打工仔,背不來老家的房子,只好退而求其次,在城鎮入市的農房農地里先找一塊落腳之地,掙到了收入再謀其他。現在有人主張禁止城市範圍内農地農房的轉讓,知不知道有多少進城農民将因此流離失所?揚言農房農地入市将天下大亂的英雄豪傑,找個地方認真實驗一把,看看究竟哪種政策選項真會搞得天下大亂,好不好呢?

    2007年以後,在成都、重慶、天津、長沙、嘉善、溫州、南海、深圳等地的調查訪問,讓我在知識上大開眼界。原來農房農地入市,不但讓地處大都市圈内的農民有機會先富起來,幫村外來農民工得到一塊落腳之地,而且可以直接幫襯向外遷移的農民,讓他們在自帶勞力進城之余,也在老家入市農地農房的“财産性收入”中,多少分得一杯羹。房轉地轉,幫襯農民轉向城鎮。這等好事,擋是擋不住的,還是順勢而為,把城鄉之間的市場大門打開吧。

    撰文:周其仁    

    審校:



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