在市場的平台上推進城市化

在城市化這個大題目下，有的話講起來有把握，有的很沒有把握。我先從比較有把握的命題開始，這就是中國的城市化還有很大的潛力。

不妨先看幾個數據。2013年中國GDP中，農業的份額占10.1%，但同年農村戶籍口占總人口還高達65%。如果這65%的人口只分享10%的總産出，那恐怕天都會塌下來。幸虧實際情況不是這樣的。今天很多農村戶口的人已經進了城鎮，以工商為業，也常住在城鎮。這部分人約占總人口的17%，總數當在2億以上。減去這部分常住城鎮的農村戶籍人口，常住在農村的還有多少？6.24億，占總人口的48%。要是這48%的人分享10%的總産出，經濟也非常失衡。所幸很多人常住農村，但從事的是非農業活動，包括現在不少通勤人口住在農村，但每天到城鎮工作。這部分沒有很精确的統計，或可估計為占總人口的15%-20%。這樣，還有約30%的總人口分享10%的總産出。整體看，現在我國城鄉居民收入的差距依然有3倍之高。

城鄉居民的人均收入差距很大，本身是城鎮化的動力，因為人往高處走是不可抗拒的規律。這也是我們讨論城市化問題的微觀基礎。特别是農村人口不斷更新，受教育的年輕人在增加，80後、90後、以後還有00後，他們必定會對這個差距做出反應，一定還會有很多人往收入的高處走。從這點看，說中國的城鎮化方興未艾，是滿有把握的。

如果不出大的差錯，農業占總産出的比例還會趨小。這不是說農業不重要，但需求方面有一個恩格爾定理，就是當人們的收入提高了以後，用于吃的開支比重會下降。可以看看發達國家，比如說英國也是一個人均1.5畝耕地的國家，耕地禀賦跟中國差不多，但英國現在的GDP當中農業份額僅占0.5%。中國的上海，GDP中的農業份額也已經是0.5%了。如果這個趨勢出現，更多人口成為城鎮的常住人口、戶籍人口，應該可期。

一方面人往高處走，另外一方面，不同的産業活動各有适宜的空間居住模式。農村住得非常散，因為技術基礎是光合作用，每塊土地都要種上莊稼，農民步行種地，還要拉上一頭牛，走不了多遠，只能靠近耕地居住。農村最小的居住點叫自然村，好像是自然形成的，其實是與傳統農業生産相适應的一種空間布局。工業的情況則不同，不需要那麼分散的居住。工業開始依賴于自然動力，位置和規模也比較依賴河流或礦産，等到電力、長距離傳輸、運輸革命發生以後，工業人口就開始集聚和集中，而後來的現代服務業則可以讓人口更加集聚。所以産業結構的變化，會帶來空間居住模式的變化，從非常分散的、自然的、貼近耕地的居住模式，演變成集鎮、城市和大都市。這也提供了經濟增長、投資和再配置空間的機會。關于這一點，我相信有分歧也不大，中國在這件事情上還有很大的潛力，會經由城鎮化率的逐步上升來拉升内需。

那麼，什麼話是沒把握說的？在我看來，就是數目還非常巨大的潛在的城鎮化人口究竟會怎樣流動？會向哪些城鎮集聚？城鎮化不能只抽象地講，城市是有位置的。究竟集聚到哪個城市，哪批城市，在這個問題上還看不準。現在差不多所有的城鎮，都認為人口、投資、機會會到他們那兒去，所以現在幾乎每個城鎮都在大幹。

這里含着一個假定，似乎只要我們這個城鎮夠級别，人就會來，只要把縣變縣級市，變成地級市，最好再升格為副部級城市或計劃單列市，人就一定會來。但是在經驗上，人口流動、集聚到哪里，與那個地方的行政級别不完全有關。同樣級别的城市，有的非常“招人”，有的就是使出渾身解數，人家還是不去，或去得不那麼多。

拿第五次人口普查到第六次人口普查數字的變化來看，十年之間，全國600多個城市的人口，有的負增長，有的零增長，有的高速增長。上海在2000年-2010年間，常住人口增加了38%，一些靠近上海的城市，蘇州、昆山等地，增長了40%。但是稍微遠一點的，如鎮江十年人口增長7%，年平均只有0.7%，中心城區人口是減少的。有個小組最近在開封做研究，說開封那10年的人口增長幾近于零，其實就是人口外流。

但現在行政主導的城市體制，每一級都在發動“城鎮化”，大家相信一條“定理”——只要上基礎設施，搞公共服務，人就會來聚。這個定理看來還要檢驗。早期是對的，因為在極度缺少基礎設施的時候，哪里建，人口就到哪里聚。但現在情況已有變化。很多地方大修基礎設施，“超前”很多年還是不吸引人，空空蕩蕩。投資要算回報的，現在各個城市投資的邊際回報率差别很大。怎麼可以忽略這個力量呢？誰忽略它，就會受到經濟規律的懲罰。

房地産投資也集聚。我看到行内的估計，整個房地産投資有一半集中在不到50個城市。全球也有這個特征，全球房地産總投資的一半集中在30個城市。對這個集聚之勢恐怕還是要認頭，因為不是農業文明了，不是每塊地都一定能變成中心的。現在的問題是很多城鎮不認這個頭，就要把自己這個地方建成世界中心，就靠把架構拉大，就靠多征地、高強度投資、上項目，反正拿烏紗帽壓，“不換思想就換人”。現在就是這個矛盾沖突。實際的人口流動不聽這個，經濟資源的集聚也不完全聽由行政力的擺布。

像浙江義烏，不過一個縣級市，涌去了多少人？憑什麼，不就靠近鐵道線嗎？不就是個縣級市嗎？鐵道邊上的縣級單位多了去了，要承認人往哪里聚的學問非常大，流動的要素像水一樣，水無定勢。别認為着急慌忙給他們發個保障房就可以把人留下，人家還不一定都留下。究竟哪些走，哪些留，最後聚到哪里，未來星羅棋布的城鎮究竟怎麼分布，我們現在對此所知甚少。真正有把握的話，還沒有幾句好講。

問題來了：對涉及面甚廣、影響因子很多、所知甚少、沒把握或不完全有把握的事項，選什麼體制來應對？用經驗來說，用集中權力、自上而下發布命令的體制一定會輸得很慘。不是說計劃體制完全沒有優勢，目標單一又明确的事務，譬如要打仗，戰時經濟差不多都是指令計劃經濟。但是，和平時期要滿足多重目標，資源配置與協調需要的信息量太多，集中處理就相形見拙。

城市發展比工業生産更為復雜。政府在城市化和城市建設、管理中當然要起重要的作用，但政府尊重市場規律，是政府更好發揮作用的關鍵。城市經濟里各種相對價格的變化包含大量信息，也決定性地影響人口流動和集聚的去向。如果城市領導人對市場相對價格知道太少，大權在握就下命令指揮，非要與市場對着幹，結果就很難經得起長期經濟發展的檢驗。加上我們的體制尚在轉型，市場化改革遠遠不到位，所以就容易形成很多資源錯配。

出發點都挺好的，誰不想把自己的城市建設好？憑什麼就是一個大上海？為什麼我們這個城市就不行？既是人之常情，也是經濟發展一個重要動力。但是願望要受規律的制約，我們現在對城市文明的很多規律所知甚少，比如聯合國人居署署長CLOSJoan先生講到過一個指標，說比較适宜居住的城市，一平方公里要有80個路口。其實他當過市長的巴塞羅那，是歐洲非常适于人居的城市典範，它的密度是靠建築布局好。我查過，巴塞羅那一平方公里有103個路口。浦東多少呢？農村區不算，17個。北京市的北部城區只有14個，差了一個數量級。所以現在很多城市修的都是“馬路”，那是走馬的，不是“街道(street)”，不是讓步行的人可以方便行走的城市街道。不便利的城市怎麼生活？好像都是用來遊行檢閱的，大馬路又寬又直，壯觀而過瘾，但生活在里面的藍領、白領、金領、服務業的，他們的生活就不便利。

今年1月我在哥倫比亞大學訪問，零下20度。我走了很多紐約的街道，兩個路口之間僅一分鐘步行時間，大道和大道之間也就兩三分鐘。開始不理解，為什麼搞那麼密，得投資多少修街道和設施，後來才明白這“格子化”的城市布局，土地賣得最好。為什麼？小街區中間的地塊也便利，可以有更多的商業設施，是密度的另外一型。而帶來的問題，是城市公共空間不夠，不夠大氣。全是小街道做商業很好，但是城市還得有市民精神。後來到曼哈頓，從第59街開始，也是受到19世紀中葉巴黎大改造的風氣影響，市中心來一個800多英畝的中央公園，周圍配了很多博物館、文化設施，紐約大氣起來了。

現在大概可以得出一個結論，就是城市要治理得非常好，才能長久吸引人，而不是短期打兩天工又回去了。多樣化的人群長久在那里生活，怎麼更便利、更适宜，有無數非常細致的東西，我們現在所知甚少。怎麼辦？辦好有關城市學問的大學和研究機構很重要，但更重要的是體制選擇，要把城市化和城市治理放在一個可以處理復雜信息、協調復雜利益的制度平台上。

市場體制的本質是分權處理信息、交換信息，在交換中協調不同的利益。要看到“城市規劃”跟過去計劃經濟下的“計劃”的不同。看起來都是一個詞，計劃(planning)，但現代城市規劃絕不是僅僅自上而下發命令，更不是是把城市領導人或專家的意志在圖上畫出來，然後讓各方去辦。“城市規劃”是一個過程，是一個平台。首先是一個信息平台，要參與的各方、利害相關的各方參與進來。現在好的城市規劃館都要搞規劃公示，聽各界意見。即便政府主導做了規劃，天下也沒有哪一個城市百分之百完全照規劃建成的，總要調整和修訂，這里那里改一點。這里“調”的權利要給相關各界，開發商可以建議說這里這麼搞，那里那麼搞；各路專家可以憑專業說服決策人和公衆；市民也可以評頭論足，重大事項還可以公決、公投。開發商不就為了賺錢嗎？是的，為賺錢，但真要好好賺錢，就要研究客戶的需求。搞市場經濟一聽賺錢就很鄙視，那恐怕不成，總要區分一下。賺錢過程背後有信息，動機講起來是不夠偉大，但可以靈敏地反映消費者各色各樣的要求。這些信息不納入規劃過程，豈不可惜？

現在決定要改征地财政。我的看法是征地财政最大的損失不是農民，是城市自己。很容易來的東西不會好好用，一塊地拿來，用好了嗎？用到盡可能優了嗎？沒有。來得容易，浪費得也容易。大片的土地不經過真正的規劃過程，說幹什麼就幹什麼去了。沒有來自開發商、投資者、金融機構、居民、各路專家各種的訴求表達，沒有相關各方的參與、交換，利益矛盾找不到平衡點。

這樣上“規劃”，與過去的命令體制是一回事，終究要失敗的。現在有些人以計劃命令的思維來“解讀”城市規劃，主張荒謬不經的“建築不自由”，早晚要碰頭。因為誰也處理不了那麼多城市發展、城市成長需要的信息和利益協調。政府強征一塊地到銀行一押，套出錢就大幹，很痛快，很快速，但很多重要信息就丢了，很多利益平衡的機會就錯過了。要是轉向市場化的發債，中介機構要評估，投資者要評估，哪個城市債發得出去，要市場把關。方方面面要收集大量信息，多層次篩選信息，再判斷、決策，尋求利益平衡，這就是市場體制，特别是有清晰規則下的市場體制。

所以這個題目很要緊。城市化當然不可能沒有政府，但一般來講，哪個市場里都有政府。從全世界看，就是最初級的集市，也總有個管理人，有杆公平稱，做生意不能打起來，一旦打起來得有人幫他們。你賣的東西怎麼證明是你的？别人說是他的，怎麼辦？得有政府的服務——确權。也就是說，政府不是在市場之外的主體，它也在市場里面，無非是跟市場其它主體不同，政府有權威性，擁有合法強制力。任何市場活動沒有這個中間權威不行，完全靠自覺自願，市場交易難以執行下去。但這個權威的、擁有合法強制力的組織(我們叫政府)，既然在市場環境里活動，就要尊重市場規律。

譬如政府自己雇人，也不能脫離市場水平太遠，出價過低能招到優秀人才嗎？反過來出價過高，把市場最優秀的人吸走了，那也會失衡。政府的經濟決策得八九不離十，政府出價和市場價之間要有個咬合度，所以越是大權在握的政府領導，越要尊重市場規律。不能僅僅靠自覺，更不能靠喊口号，要有一個好的城市制度，就是政府不包辦城市，不是一攬子把所有城市事務全部包下來。辦不到，也辦不好。

城市規劃是一個過程，執行主體與規劃主體分離，絕不能一色官定官辦，凡能民辦的盡量讓民間去辦。要多樣的開發商、金融機構、市民組織、追求美學的專業設計師、各種中介組織等等，所有這些力量要放到一個平台里面來，這樣才能處理好現在還沒把握的城市事務，推進現在看得清、也有把握預言的中國城市化。