辯“土地配置靠規劃、不靠市場”

观点地产网

2014-04-09 17:12

  • 當“建築不自由”論把市場逐出城市建築的時候,也沒有忘記順帶處理建築之下的那幅土地。要是“上蓋”真的不自由,其下承載建築的土地又豈能自由?果不其然,另一項發達國家的制度安排被頻頻引證,那就是“城鎮規劃”或更為寬泛的“城鄉規劃”。

    不用細查,讀者也知道“規劃”一詞在當下中國被使用的頻率頗高。數月之前,我在一次讨論中忍不住戲言,我們這個計劃經濟的轉型,是不是已轉到市場經濟尚待考究,但轉成一個“規劃經濟”卻有迹可循。不是嗎?現在哪裡還有與“規劃”扯不上關系的經濟問題?可是在英文世界,“計劃”、“規劃”是同一個詞(planning)。此“規劃”與彼“計劃”,究竟有什麼不同嗎?

    作為一種體制,計劃經濟的全稱是“中央命令計劃經濟”。其關鍵詞雖落到了“計劃”,但要害卻是“自上而下的集權、命令與強制”。民間分散的、自願的計劃差不多古已有之,因為要把任何較為複雜的工作做得有條理,總要有點“計劃”的。小到各位家中怎樣擺設、假期怎樣安排、換季給孩子添何衣服,都離不開計劃。至于建造平遙的喬家大院,或龍岩的客家土樓,說沒有“計劃”或“規劃”,怕是不成的。

    不過,隻要沒有強制的元素在内,這些讓工作變得更有條理的計劃或規劃,就與“計劃經濟”斷然無緣。這麼說吧,除非滲入了國家權力即合法強制力,“計劃經濟”不會在日常生活中露頭。斯大林創下中央命令計劃體制,“計劃具有法律效力”,不執行國家計劃被視同犯法,随時可以辦了你的。

    那麼,近年日益流行的“規劃”、“城鎮規劃”乃至“城鄉規劃”,究竟有什麼特點?很遺憾,“規劃”的含義多面且模糊。一方面,諸如土地的利用、開發和建設,涉及自然、社會和人文多種因素的空間布局,是很複雜的事情,欲有條理地展開工作,非講計劃,講規劃不可。另一方面,當代“規劃”特别是源于高密度人群集聚的城鎮規劃,日趨以法律或行政權威的形式來表達,具有強制性。

    其實,對于“規劃”既複雜、又具強制性的特點,有一個中間環節有助于我們理解和把握。這就是,當密集人群中的個體自由可能侵犯他人自由或公共利益的時候,強制力就要登場。反過來,再複雜的事,如沒有互相侵犯的麻煩,技術性的理性就可以對付,不需要社會範疇的強制力。

    讓我們從英國的城鎮規劃談起。身為引領工業革命的國家,英國很早就開始城市化。1909年,利物浦大學創辦了世界上第一個城市規劃系,表明那裡已經積累起“有條理地處理複雜的城市事務”的知識。也在1909年,英國議會頒布了第一部含有“城鎮規劃”術語的法律(Housing,Town Planning, Etc.,Act,1909)。經過一百多年來不斷的修訂與完善,城鄉規劃在英國成為一套完備的體系。今天我們要引證城鄉規劃而避談英國,怕有數典忘祖之嫌。

    恰恰是1909年的英國城鎮規劃法,表明了國家的合法強制力滲入城鎮規劃的理由。說來有趣,英國的城鎮規劃因公共衛生問題而起,背景是工業化帶動大量人口向城鎮集聚,高密度人群引發傳染病流行,公共衛生狀況空前惡化。倫敦、曼徹斯特等大城市的人口死亡率,遠比鄉村和小鎮為高。“負外部性”(指個人或企業的行為影響了其他人或企業,使之支付了額外的成本費用,但又無法獲得相應補償的現象)如此嚴重,理所當然引來政府幹預,以法律控制高密集人口集聚區街道的寬度、建築物的高度、結構和布局,以保證通風。于是,公共衛生的規制就延伸到建築、街道和城鎮基礎設施,以确保“達到良好的衛生條件,并符合便利、宜人的要求。”不過,1909年法案僅限于為正在開發或将要開發的土地編制規劃,加上第一次世界大戰來臨,該法案包含繁瑣的程序,并沒有得到很好的執行。

    兩次大戰之間,英國幾度修訂城鎮規劃法,不過執行的重點也不是城鄉規劃,而是當時迫切需要解決的工人階級住宅問題。政府幹預住宅市場,源于對另外一種“負外部性”的擔憂——如果窮人住得太差而引發沖突和動蕩,将威脅整個社會的基本秩序。不過政府要向工人提供住宅,财政基礎還要靠城市的市場性開發,大體上由開發商開發城鎮房地産,繳納稅收支持政府供應社會保障房。

    真正全面的城鄉規劃,在英國是二次大戰之後完成的。由于大戰的勝利也是戰時經濟的勝利,而“戰時經濟”恰恰以政府深度幹預、甚至替代市場機能為特征。因此不難明白,為什麼在戰後的英國出現了一股強大的潮流,以不斷擴張的政府權力來消除方方面面的“市場失靈”。英國《1947年城鄉規劃法》(Town and Country Plan-ning Act,1947)就在這樣的背景下出台的。

    這部法案給英國城鄉規劃帶來一系列重大變化:法定規劃覆蓋城鄉全部;将具有強制力的規劃權集中到中央政府和郡政府;規定城鄉所有土地上從事建築和建設都必須獲得規劃部門的許可證;對得到許可的開發活動,征收100%的開發增值稅(development charge);對不予批準的開發,則由國庫給予一次性的“支付”(payments,但不是“補償”compensation);政府還享有規劃框架内對私人土地的“強制購買權(compulsory purchase,即基于土地既有價值的征購)。正是這些嚴苛的規定,使這部法規被認為是英國終于完成“土地開發權的國有化”的标志。

    作為一個老牌資本主義國家,英國工黨政府執政時通過的以上這部城鄉規劃法,更被看作具有方向意義的“城鄉土地社會化”。試想,全部城鄉空間要拿到許可證才能開發建設,而土地開發的增值收益要100%繳稅,此外政府還有權基于土地物業的現值強制收購,三管齊下,哪裡還有什麼私權?而離開了私有的、分立的開發權、收益權,哪裡還有什麼市場?這豈不是為當下在中國流行的“土地配置靠規劃、不靠市場”論,提供了來自西方發達國家最權威的依據?

    且慢。1947年英國城鄉規劃法固然已走得相當遠,不過,終究還是沒有走到前蘇聯那麼遙遠的地方。第一,英國的規劃雖然依據法律制定,但規劃本身并不是法律的一部分,不像很多國家那樣,規劃以法律的形式編制、公布,并具有法律的剛性;第二,《規劃法》授權政府作為的法律空間,但民間的個人和企業并不因此就隻能服從,如果發生争執,後者可以“民告官”,要求專門的土地裁判所或普通法院受理裁決;第三,在普通法的傳統裡,握有很大自由裁量權的法官對形形色色案子的判決,才是“法”的真正體現。概括起來,單單引證英國的法條,并不能完全代表人們行為的實際邊界,非得結合那個時期的判例,才可能知道“英國的規劃法實踐到底是怎麼樣一回事”。

    事實上,1947年英國城鄉規劃法的實施,充斥着矛盾、糾紛和争執。特别是許可證的放發、開發計劃被拒而領取的“支付”、100%的開發收益稅、以及基于既有價值的土地征購,廣受诟病。這說明城鄉私人的土地物業産權,并沒有因為一紙規劃法案而徹底消失。正如1963年初版、40年來持續再版的《英國城鄉規劃》所言:“分歧和沖突的産生不是因為非理性,而是因為不同的利益主體都在各自理性地尋求其不同的目标。”(第1頁,東南大學出版社中譯本)

    實踐也為修法開辟道路。1951年重新執政的保守黨以“消除控制”為綱,先是把“地方政府和規劃部”更名為“住房與地方政府部”,接着就在1954年修改後的城鄉規劃法中,廢除了開發許可證,也終止了由中央土地委員會抽取的開發增值稅(後來幾經波折,再也沒有100%增值稅那種事情了,無非景氣時多抽比例稅,不景氣時少抽)。至于“強制收購權”,也在《1959年城鄉規劃法》中改為以“公平的市價”作為補償準則,而不再是早期以“土地既有用途的現值”為征購補償的依歸。

    20世紀50年代以後英國的城鄉規劃法,扭轉了戰後明顯受空想社會主義思潮影響的那些政策與制度。原先以為由政府徹底控制開發權、100%抽取開發增值收益,以及政府按原用途現值征購私人的土地和物業,不但合乎道德,也易于操作。但1947年英國城鄉規劃法之後的實踐,表明這套做法既不那麼合理,更難于操作。

    這裡最關鍵的辨析,是要看到在人口高密集的城市社會裡,不但損害是互相的,收益也是互相的。當人們強調政府修建的公共設施提升了城鎮土地、包括私人土地和物業的市場價值時,他們隻不過正确地看到事情的一個側面。還有一個側面也重要,那就是在私人土地上的投資與建設,也提升政府公共建設的市值。不是嗎?倘若隻有政府修地鐵,但居民和城市經濟活動的密度不足夠,那地鐵或其他公共設施——比如我們在很多城市看到的那樣——還不是年年虧損,何來高價值之說?

    難題是,上述雙向的增值影響,不容易精确地被區分開來。喬治和孫中山先生主張的“土地漲價歸公”,其實隻看到公共投資對地價上漲的影響,卻忽略了私人經濟活動對公共投資也具有的積極影響。此說一旦實施——1947年的英國提供了一次機會——我們就看到因為開發增值全歸公而壓低私人之貢獻,結果就是私人投資與建設的供給不足,如此“開發權國有化”,在戰後人口增長加速、城鎮化也加速的背景裡,終究碰壁,不得不改弦更張。如何比較準确地識别城鎮土地增值中公共投資與私人投資各自的貢獻,依然是一個挑戰性極強的難題。在理論上,“先假設交易費用為零”——像1960年的科斯做過的那樣——也許可以走出一條路來。但真實世界裡哪有交易費用為零這回事!

    在實踐上,看來也隻有堅持用市場機制來配置城鄉的土地與空間資源。要市場起作用,就要清楚地界定各方分立的權利,包括政府為了公共利益征購土地物業的權利,以及恰當抽取稅收的權利。但無論是征購還是抽稅,發揮市場價格機制都應是基礎和前提。

    《英國城鄉規劃》的第一作者卡林沃斯(Barry Cullingworth)教授于2005年謝世。該書的最新一版即第14版,于2006年問世。這部凝結着一代學人心血的鴻篇巨制,對規劃的本質有如下結論:“規劃是在一個‘市場理性(market rationality)的經濟體系内運作,而市場理性可能與一些規劃理論所推崇的理性不同乃至有所沖突”(第1頁)。究竟誰拗得過誰呢?至少“英國戰後最大的變化是從‘積極的規劃’轉向一個更有市場意識(有時是市場主導)的規劃方法”。(第12頁)如果聚焦于1947年到1950年代的英國規劃的轉變,我們甚至可以說:“規劃由此成為市場的仆人(從某種意義上說,隻有當市場運作時,規劃才開始發揮作用)。”(第30頁)

    對這些基于翔實研究的結論,不妨錄以備考。以為“城鄉規劃”天生就是市場的對立物,或至少也是讓市場發揮作用的前提的論點,是不是也應該接受重新思考:握有法律強制力的城鄉規劃,本身又以什麼為前提和基礎?

    撰文:周其仁    

    審校:



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