穆迪:中國推進地方政府債務改革具有正面的信用影響

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2014-03-19 13:21

  • 把地方政府性債務納入預算管理,以提高财政預算的透明度。上述财政改革的重點表明,一個運作良好的債券市場所需要的條件正在逐漸成形。

    3月17日-上星期四“兩會”結束後,中國政府公布了2014年地方政府财政的重點工作。政府對地方政府相關的改革涵蓋範圍廣泛,其中包括擴大地方政府的直接融資。雖然這種建議並非初次提及,但卻是政府首次公布相關計劃的實施細節,這提高了計劃将得以實現的可能性,對于地方政府具有正面的信用影響,因為該計劃将增加債務的透明度,明确投資、借貸決策的問責性,並扼制了高風險形式的借款。

    上述地方政府債務改革包括開拓地方政府直接舉債的方式,同時關閉通過地方政府融資平台借貸的傳統模式。此外還将健全對地方政府的監控機制。

    迄今為止,在目前額度有限的地方政府債券試點計劃下,地方政府必須在财政部的支持下發債。但根據2014年财政預算報告,在新安排下,地方政府可發行市政債券為基礎設施建設籌集資金和自行償還債務,無需獲得中央政府的支持。

    建議中提及的地方政府多種多樣的債務工具,其中包括一般責任債券,其發行所籌措的資金往往用于修建不會産生回報的公共基礎設施,並以預算收入或通過再融資來償還本息。此外還有另一種債券,其發行所籌措的資金用于展開能夠産生收入來源的項目,並以項目的收入來償還本息。由于債券所需要的披露較多,因此能提高透明度。此外由于這些債券目前要以地方政府自身的名義發行,而不是通過其他平台間接發行,因此問責性将大大提高。

    與此同時,除了直接舉債以外,政府還推動改變地方政府融資平台的作用,剝離融資平台公司承擔的地方政府融資職能(地方政府融資平台以往建立的目的是作為地方政府的融資載體)。通過地方政府融資平台發行的債務占到地方政府性債務的一半左右,此類債務掩蓋了個别地方政府未償還的債務數額,增加了債務支付責任的不确定性。因此減少這種間接形式的借貸可改善市場對債務風險的了解。

    上述工作的重點之一是加強對地方政府債務的評價監控體繫和控制地方政府債務。這些措施應當減少理财産品等高風險的借貸形式。其中部分措施包括建立地方政府債務預警機制,在債務過度膨脹時對政府發出預警,建立有效的考核問責機制,建立信用評級制度,進一步嚴格限制金融機構對融資平台的新增貸款。政府也将禁止某些高風險地區承擔更多的債務。

    雖然建立全面運作的債券市場是一個長期的工程,需要進一步的立法工作和改革,但以上所提及的第一步工作将至關重要。政府将于今年内對每項措施提供更詳細的指導。同時,雖然預算法目前禁止地方政府在未經國務院批準的情況下發債,但今年内有望修訂預算法,允許試點省市以外的地方政府發債。最後,優化預算結構和報告等其他改革也需要進一步推進,以便為高效的債券市場提供所需要的财政透明度。

    政府還在2014年改革計劃中制定了一繫列的相關财政改革,滿足了對進一步提高透明度的需要,例如要求全面報告和披露所有收入和支出,編制多年度财政規劃(包括三年财政預算),引入權責發生制會計核算基礎,把地方政府性債務納入預算管理,以提高财政預算的透明度。上述财政改革的重點表明,一個運作良好的債券市場所需要的條件正在逐漸成形。

    撰文:穆迪    

    審校:劉滿桃



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