居者有其屋的邏輯與現實:政府不能随意操控房價

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2006-09-26 08:12

  •   中國正處于經濟、社會的轉軌時代,市場化、工業化、城鎮化的大潮勢不可擋,在一個很長的歷史階段里,房地産業将是拉動中國經濟增長的龍頭産業之一。我們可以看看發達國家的經驗,比如美國,它經濟起飛之中的支柱産業,曾是建築業、鋼鐵業、汽車業。房地産業和建築業作為經濟增長的支柱,對于美國确立頭号強國的地位,所起到的歷史作用是有目共睹的。中國現在經濟起飛的态勢,應該說是很明顯的;中國現在要走的新型工業化道路,也少不了要形成一些支柱産業。我個人判斷,市場化導向下的工業化、城鎮化、信息化潮流合在一起,還是少不了房地産業的支撐,所以說,房地産業至少是我國應擺在前面的幾個主要支柱産業之一,而且會表現出某種龍頭作用。

      從政策角度考慮這個問題,首先要看清大形勢和大框架。房地産業的發展中,最基礎的調節機制還是市場機制,這已是說了很長時間的問題,原則上不會有太多争議,具體怎麼掌握?從一般情況看,房地産業應該是競争性的産業,應該由市場機制調節,但它确實牽涉到一些市場不能解決的準公共産品供給的問題,這就需要政府對房地産業中帶有準公共品性質的領域發揮更多的政策調節作用。這個問題上的政策理性,至少應體現在兩個層面:在一般性的、競争性的、不需特殊政策傾斜的市場領域,按照一般政策引導就行;但是在準公共産品性質的領域,就應該附加特殊的政策引導和政府幹預。另外,在房地産業的運行上面,政府有必要抑制過度的短期炒作。

      總的看,政策要想更好、更合理地發揮作用,需要劃清“可為與不可為”的邊界,不要以為政府可以包攬房地産業發展的諸多細節問題,政府不可能按照自己的意願簡單地進行操作——比如房價就是如此。

      政府的定位

      我認為,在房地産的産品供給方面,至少要先分成兩端:一是低端,一是高端,其間還可劃出一個中端。低端包括廉租房和經濟适用住房,普遍商品住宅可稱“中端”,高檔公寓、别墅之類則是高端。

      最低端的應是“廉租房”(現在往往被人忽略掉了)。我們過去一直說,政府要使低收入階層都有住房,從整個社會看,具有準公共産品的性質,即這種不動産的存在,具有真的“外溢性”,有利于社會總體的安定與和諧。但實際生活中,對最低收入階層,政府只能通過廉租房來解決“居者有其屋”的問題,這是和市場經濟的發展、政策理性相連接的。不論是從國際經驗來看,還是中國國情的制約條件來看,在市場經濟發展過程中,需要享受最低社會保障的階層能拿到有産權的住房,是不可想象的,無論這個房子便宜到什麼程度,都不可能。

      所以把政府托底認定在對最低收入階層也要提供有産權的“經濟适用住房”,這種觀念實際是一種誤區。對低收入群體,要使“居者有其屋”,只能放在“廉租房”定位上。政府必須相對合理地提供廉租房用地,控制標準與成本,還要介入一繫列環節,從建房規劃到選擇建築商,房屋設計及其後的工程監理、驗收、分配,以及甄别入住者。並且當一些低收入者脫貧脫困後,還應當要求、引導其搬出,以便讓更需“雪中送炭”的人入住。這樣做管理成本很高,但從整個社會的協調穩定來看,我國政府現階段必須投入這個成本,大興廉租房,讓更多低收入者有房可住——但絕非拿到個人産權房。

      再往上就是“經濟适用住房”。我認為,我國現實生活中,經濟适用住房的概念過去太模糊,管理彈性過大。《中國新聞周刊》里面有圖片:天通苑經濟适用房還有屋頂花園——很難想象這是經濟适用房。規定買房時要有單位蓋章的收入證明,但這極易弄虛作假。又規定憑教師證就可以買到經濟适用房,但是很多教師如今已是“中産階級”以上的收入水平了。當然也有一批真正收入較低的教師買不到房。本來是解決低端住房問題的,但有許多高收入者卻住進去,或買下來用于出租、炒賣。戶型過大,買後空置率高等等,都是已有“經濟适用住房”表現出的問題。

      經濟适用房的定位本來是想延續廉租房的邏輯,擴大到更高層面。但它實際的彈性和擴大邊界卻使政府在管理上“管不勝管”(即鄧小平同志語“管不了,管不好”),負作用非常大,在很大程度上把政府用來雪中送炭的錢變成了錦上添花,盡管動機是好的,但是發生了嚴重的扭曲。什麼人進“經濟适用住房”、什麼人進“普通商品住房”,這麼細的劃分,很難全靠政策調控做出來。

      再說中端,政府要費很大的精力進行區分,而且付出了高成本又未必能分清楚,可否讓市場機制來發揮效用?政府只在大方向上适當地引導。

      最後一個就是高端。現在最典型的就是别墅,高端在形态上很好認定,調節問題相對清晰。而且在其它的配套措施跟上以後,比如征收不動産稅擴及對非經營性不動産征稅時,可以首先從這些房子上打主意,因為它的自然形态好認定,特别是獨立别墅,從稅收調節再分配、抑制收入與财産的過大差距的角度看,也應當如此。

      土地出讓制度改革是關鍵

      但要使市場價格機制較正常地發揮調節房價的配置作用,離不開一個重要前提,就是在土地的初始出讓環節,就必須讓市場機制的“價格發現功能”充分發揮作用。其具體形式,應采取商品房屋建設用地的“有序拍賣”制度。至少一要使拍賣信息充分披露足夠長的時間,二要使各地政府轄區一個年度内拟拍賣的所有地塊一道披露信息,三要使拍賣真正公平透明,價高者得。這就緊密聯繫于用地管理制度的改革了。應當說,我國這方面的改革已嚴重滞後。據統計,在土地出讓環節,近年僅有不到5%的比例是采取拍賣方式,其它都是“協議出讓”(70%以上)和“調撥”(20%以上)。大量土地出讓時價格發現機制缺位或嚴重不足,留下巨大“暴利空間”給開發商和相關者,同時又造成失地農民補償不足,待他們生活、生産無着落時,矛盾充分暴露,卻把負擔和壓力給予政府和全社會公衆,影響和威脅社會安定和諧。堅持有序規範地拍賣土地,才能發揮市場的價格發現功能,提高透明度,進而才可以構建充分補償機制,壓縮開發商和相關者的暴利空間,以防止政府背上“冤大頭”式的包袱,並保護弱勢群體,增進社會和諧。

    撰文:賈康    

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