葛培健：未來“十五五”産業園區創新突圍的核心思路與實施路徑 | 2025觀點産業科技年會

本文為葛培健先生在2025觀點産業科技年會發表的演講。

葛培健（中國企業改革與發展研究會理事）：當前，中國産業園區的發展正處于全球科技革命、産業變革與國内經濟邁向高質量發展的歷史性交匯點。“十五五”規劃的制定，標志着園區發展邏輯将面臨一場從戰略定位、核心功能到發展模式的繫統性變革。

國家戰略對産業園區的定位已發生根本性躍遷：園區不再僅僅是服務于地方GDP的“經濟增長驅動器”，而是被賦予了更為宏大的歷史使命，我們正目睹四大維度的根本性變革：在功能定位上，從單純的“産業集聚地”向承載國家意志的“戰略科技力量承載區”演進；在産業形态上，從“傳統制造”向代表未來競争力的“新質生産力策源地”叠代；在發展模式上，從“單一經濟功能”向“綠色化與數字化深度融合”的復合生态轉型；在空間格局上，從局限于“區域競争”的孤島向聯通國内國際的“雙循環關鍵樞紐”破局。這並非一次簡單的規模擴張或修補式調整，而是一場關乎戰略定位、核心功能與存在價值的繫統性、颠覆性變革。

近期，工信部與發改委聯合印發的《工業園區高質量發展指引》不僅明确了特色化、集約化、數智化、綠色化的發展導向，更劃定了一條硬性紅線：原則上園區主導産業不得超過3個；工信部啟動的“國家新興産業發展示範基地”創建活動，明确提出到2035年打造100個左右處于國内領先水平的示範園區與1000個左右骨幹示範企業。這兩份文件實質上是對過去“攤大餅”式盲目擴張模式的終結判決。未來的園區競争将不再是規模與數量的博弈，而是基于“主導産業聚焦度”與“新興産業承載力”的質效比拼。

一、深刻把握産業園區創新突圍的新機遇

在宏觀戰略層面，産業園區的定位躍升帶來了五大實質性機遇。

機遇一：國家戰略科技力量的核心承載區

園區已成為突破關鍵技術、實現高水平科技自立自強的主陣地。在新型舉國體制下，國家實驗室、大科學裝置及創新聯合體優先布局于具備條件的重點園區。這意味着園區必須圍繞集成電路、人工智能、生物醫藥等重點産業鏈，構建從基礎研究到技術攻關再到産業化的全鏈條創新生态繫統，從而獲得國家資源的傾斜與支持。

機遇二：新質生産力策源地與集聚區

“新質生産力”仍将是“十五五”的核心關鍵詞，為園區提供了主導産業“換軌”的歷史性窗口。園區應借此契機淘汰落後産能，引入並培育“專精特新”企業及産業鏈核心企業。例如，常州在新能源領域不追求大而全，而是深耕“發、儲、送、用”産業鏈閉環；上海臨港則依托特斯拉等企業，開放智能網聯汽車測試場景，以“場景+數據”驅動未來産業布局。

機遇三：綠色化、數字化融合標杆區

“雙碳”目標與數字中國建設已成為園區發展的内生驅動力。綠色化方面，建設近零碳園區與綠色供應鏈不僅符合ESG投資趨勢，更能通過碳交易創造經濟價值。數字化方面，通過工業互聯網平台與“産業大腦”的建設，可提升資源配置效率。蘇州工業園區通過推行高標準綠色建築與循環經濟，並将能耗環保指標納入數字治理平台，實現了“繫統性綠色”。

機遇四：國内國際雙循環關鍵樞紐

在構建新發展格局下，園區的功能從單向的商品出口升級為雙向的全球資源配置。園區需從“世界工廠車間”轉型為“全球運營樞紐”，重點發展跨境電商、保稅研發及全球維修等新業态。上海臨港新片區在數據跨境流動與金融開放上先行先試，不僅是稅收優惠的高地，更是制度創新的試驗田。

機遇五：區域協調與流域經濟新空間

依托“南北協調”與“流域經濟”國家戰略，園區可打破行政區劃限制。北方園區可依托資源禀賦承接高端裝備與算力中心，南方園區則強化技術與服務輸出，形成梯度分工。長江、黃河流域的園區需在生态紅線約束下，探索跨區域生态補償機制，發展綠色低碳産業。

二、理性應對産業園區創新突圍的新挑戰

盡管機遇顯著，但通過對公募REITs市場表現及行業數據的分析，産業園區面臨的挑戰同樣嚴峻，集中體現在發展範式、産業生态、空間功能與治理模式的深刻變化。

挑戰一：發展範式之變

傳統的“土地财政+政策優惠”模式已面臨失效。預計2025年全國土地出讓收入将較2021年大幅下降，且稅返型招商政策正被嚴格清理。公募REITs市場的表現客觀揭示了園區資産的真實運營水平：核心城市科技園區表現相對穩健，而部分二線城市園區因出租率下降與租金壓力，資産估值出現折價。這表明，缺乏産業洞察與資本運作能力的傳統運營模式已難以維持。

挑戰二：産業生态之變

全國園區面臨同質化競争與招商内卷化，平均空置率處于高位。深層問題在于難以切中企業的真實生産性需求，協同創新能力不足，高校成果轉化率低，科技成果轉化存在“最後一公里”的堵點。

挑戰三：空間功能之變

傳統工業園區功能單一，導致人才流失嚴重，工程師平均在職周期縮短。工業遺存改造成本高昂，且缺乏居住、教育、醫療等配套服務，難以滿足現代産業人群的生活需求，亟需通過城市更新實現“生産、生活、生态”的融合。

挑戰四：治理模式之變

園區數據孤島現象普遍，新業态準入流程繁瑣。數據安全壁壘、復合型管理人才短缺以及考核機制的短期化，制約了園區的數字化轉型與服務效能提升。

三、積極尋求産業園區創新突圍的新路徑

面對上述挑戰，産業園區必須通過生态建設實現範式的五大轉變，即管理體制、運行機制、商業模式、生态構建與制度創新的全面革新。

路徑一：管理體制從“行政主導”向“服務支持”轉變

核心在于轉變政府與園區的關繫。管委會應從政策制定者轉變為産業生态架構師，開發主體則應從空間提供商轉變為産業路由器。蘇州工業園區的實踐表明，通過深化“放管服”改革，建立以信用監管為基礎的新型監管機制，可大幅降低制度性交易成本。

路徑二：運行機制從“企業集聚”向“産業協同”轉變

園區需打破企業物理相鄰但互不關聯的困境，構建創新生态網絡。上海“模速空間”聚焦大模型應用層，通過提供公共算力調度平台與高質量語料庫，解決了初創企業算力成本高、數據獲取難的痛點。這種“上下樓就是上下遊”的産業布局，實現了創新要素的零距離對接。

路徑三：商業模式從“地産租賃”向“價值投資”轉變

園區應改變單一的盈利模式，通過“基地+基金”的方式，對高成長性企業進行投資，分享企業成長紅利。張江高科的轉型案例顯示，其利潤結構中投資收益已占據主導地位，實現了從“房東”向“股東”的轉變。香港科技園則通過“五不”考核原則（不考核上市、不設利潤門檻等），專注于為企業尋找資金、資源與客戶，體現了“企業成功即園區成功”的共生理念。

路徑四：生态構建從“單純産業”向“融合共生”轉變

漕河泾開發區通過“15分鐘生活圈”的構建，打破了産城分離的傳統，實現了生産與生活的無縫銜接。首鋼園通過對工業遺存的分層保護與利用，植入冬奧、科幻、會展等高端功能，成功将“工業鏽帶”轉化為“生活秀帶”，實現了城市更新與産業叠代的深度融合。

路徑五：制度創新從“政策優惠”向“制度供給”轉變

園區應着力打造公平、透明、可預期的國際化營商環境。蘇州工業園區積極對標CPTPP、DEPA等國際高標準經貿規則，在數據跨境流動、知識産權保護等方面進行壓力測試。這種從“政策開放”向“制度型開放”的升級，是提升園區核心競争力的關鍵。

四、變革重塑産業園區創新突圍的新體制

所有的創新路徑若無體制機制保障，終将流于形式。園區必須在主體、激勵、組織與考核四個維度進行深層次變革。

維度一：開發主體市場化--重塑運營主體

針對管委會缺乏市場活力的問題，應推行“政企協同、管運分開”。招商局太平灣開發投資有限公司的成立是一個典型案例，通過引入招商局集團與遼甯省、大連市共同成立市場化主體，實現了運營管理的專業化與市場化。園區應清晰界定管委會（裁判員）與運營公司（運動員）的權責邊界，並通過購買服務等方式建立合作關繫。

維度二：激勵機制公司化--重塑動力繫統

為解決傳統體制下動力不足的問題，應建立将園區效益與個人利益深度綁定的激勵機制。具體措施包括：實施超額利潤分享，将超出基礎目標的利潤按比例獎勵給團隊；建立産業投資跟投機制，強制核心管理團隊在發起基金時跟投，綁定風險與收益；推行市場化薪酬體繫，打破“鐵飯碗”，将薪酬與KPI嚴格挂鈎。

維度三：組織架構扁平化--重塑組織形态

為适應快速變化的産業需求，園區組織架構需從科層制向扁平化轉變。設立“企業服務專員”作為前台核心，對企業需求首問負責；打造強大的“賦能中台”，提供數據、政策、技術等標準化支持；推行項目制，針對重大任務組建跨部門敏捷小組，提升響應速度。

維度四：考核評價長遠化--重塑指揮棒

考核體繫應從關注短期經濟指標轉向關注長期價值與生态質量。新的考核指標應包含單位面積産值、研發投入強度（發展質量），發明專利授權數、專精特新企業數（創新濃度），以及産業鏈配套率、高端人才數（産業生态）等多維指標。同時，應引入第三方專業機構對營商環境與産業生态進行獨立評估。

綜上所述，未來“十五五”期間，産業園區的創新突圍不僅是物理空間的更新，更是從發展邏輯、商業模式到管理體制的全面重構。只有通過市場化、專業化、法治化的手段，重塑動力、組織與考核繫統，産業園區才能在新的周期中實現可持續的高質量發展。

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